گریزی نیست از این گزیر

خدا خیر دهد طراحان قانون بانک مرکزی را که یک واژه ناشناخته و بسیار نامأنوس با اذهان مردم به نام «گزیر» را وارد ادبیات بانکی کردند و در تشریح معنای آن، نوشتند: «گزیر مجموعه اقداماتی است که تحت راهبری بانک مرکزی به منظور صیانت از منافع عموم و حفظ ثبات مالی درخصوص مؤسسات اعتباری که با ناترازی مواجه شده یا در معرض ورشکستگی قرار گرفته اند، در چارچوب قانون، اجرا می شود.» واژه ای که حتی برای اهل فن هم چندان آشنا نیست. البته زیاد هم جای تعجب ندارد؛ وقتی معادل فارسی «پیتزا» می شود «کش لقمه»، معادل فارسی عبارت «bank resolution framework» نیز با کمی مسامحه، واژه «گزیر» می شود. هرچند که در جامعه چندان شناخته شده نباشد.

همان گونه که بخشی از مواد و موضوعات طرح طولانی «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در قانون برنامه هفتم گنجانده شد، ظاهرا موادی دیگر از طرح پر از ایراد مورداشاره، نه از طریق بانک مرکزی و هیأت دولت به صورت لایحه قانونی، بلکه در قالب یک طرح جدید قانونی، موسوم به «طرح گزیر نظام بانکی: حل وفصل بانک های ناسالم» توسط برخی نمایندگان به صورت طرح یک شوری مشتمل بر 18 ماده، تهیه و در 23 دی ماه امسال تقدیم مجلس شده است. تعریف واژه «گزیر» هم عینا از متن بند «ص» ماده یک همان طرح قبلی، کپی برداری شده است. طرح جدید در واقع، ادامه موضوعات مطرح شده در فصل دهم مواد بسیار مطول 31 تا 37 «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» است که طی نامه بانک مرکزی (مورخ 7 بهمن ماه 1402) به شورای هماهنگی بانک های دولتی و کانون بانک ها جهت بررسی کارشناسی ارجاع شد اما در بررسی کارشناسی، مردود شد و نمره منفی گرفت. حال این پرسش مطرح می شود که آیا تکرار برخی از مواد «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» با نام و عنوان جدید می تواند مشکلات فعلی ناترازی بانک ها را حل کند؟ در پاسخ بدین پرسش، توجه به نکات زیر، توصیه می شود:

اول؛ عدم رعایت مقررات قانون بانک مرکزی

مقدمه توجیهی طرح با معرفی نظام بانکی به عنوان یکی از عوامل مزمن تورم، شروع می شود. طراحان طرح مدعی شده اند که «یکی از دلایل تورم مزمن و همچنین عدم قدرت تأمین مالی تولید در کشور، وجود بانک های ناسالم و ادامه عملکرد ناسالم نظام بانکی است که خود را در کاهش ارزش پولی ملی (ظاهرا منظور ارزش پول ملی بوده است)، بی ثباتی اقتصاد کلان و کاهش رشد اقتصادی نمایانگر نموده است. به طور خاص، اصلاح نظام بانکی به شکل حل و فصل بانک های ناسالم از بسترهای اولیه و ضروری کاهش سطح تورم است.» طراحان این طرح، بدون کمترین اشاره به سهم انواع واقسام تسهیلات تکلیفی و همچنین در برخی موارد، تاثیر الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات با نرخ سود پایین تر از نرخ مصوب شورای پول و اعتبار در بروز بحران ناترازی بانک ها، اعلام داشته اند: «با وجود آنکه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی، مقدمه و امکان مناسبی برای مواجهه با بانک های ناسالم و نظارت بر عملکرد بانک ها فراهم نموده، اما احکام ضروری مانند قواعد ناظر به حل وفصل بانک های ناسالم در این قانون تصریح نشده است.»

اگر منصف باشیم، اتفاقا یکی از مشکلات فعلی نظام بانکی کشور، همین قانون بانک مرکزی است که با وجود نظر بسیار منفی نهادهای کارشناسی معتبر بانکی (از انجمن مدیران بانکی گرفته تا شورای هماهنگی بانک های دولتی و کانون بانک ها و مؤسسات اعتباری خصوصی) تصویب شد و حسب شنیده ها در حال حاضر (قانون مورداشاره) برای بانک مرکزی، تنگناهای اجرایی به وجود آورده است. اولین اشکالی که می توان از نظر منطق قانونی بر طرح «گزیر» وارد کرد، آن است که طراحان این طرح قانونی، مقررات قانون بانک مرکزی که خود آن را تصویب کرده اند، رعایت نکرده اند؛ زیرا بند 10 از ماده 35 قانون بانک مرکزی، تصریح دارد: «تکمیل و به روزرسانی الگوی عملیاتی بانکداری اسلامی با استفاده از مراکز علمی حوزوی و دانشگاهی و تهیه پیش نویس لوایح لازم در این زمینه.» از قدیم گفته اند که حرمت امامزاده برعهده متولی است. بر این مبنا، اگر طرح مورد بحث، مورد تأیید بانک مرکزی است، پس چرا در اجرای مقررات قانون بانک مرکزی به صورت لایحه به دولت ارائه شده و نمایندگان محترم ناچار شده اند آن را به صورت «طرح قانونی» پیگیری نمایند و اگر مورد تأیید بانک مرکزی نیست، پس چه لزومی دارد برخلاف نظرات کارشناسی این بانک، چنین طرحی تهیه شود؟! همچنین در بند «س» از ماده یک این طرح، در تعریف مالک واحد، گفته شده است: «مالک واحد به شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی به طور مستقل یا بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق می شود که به تشخیص بانک مرکزی و در قالب دستورالعمل شورای پول و اعتبار، دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی یا نسبی)، نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر می باشند.» ظاهرا طراحان این طرح، هرچند در مقدمه در مقام تعریف و تمجید از آن (قانون بانک مرکزی) هستند، اما فراموش کرده اند که در قانون بانک مرکزی، نهادی به نام «شورای پول و اعتبار» منحل شده و به تاریخ پیوسته است و دیگر وجود خارجی ندارد و «هیأت عالی بانک مرکزی» جایگزین آن شده است.

دوم؛ مغایرت با مقررات و سیاست های برنامه هفتم

افزون بر این مطالب، برنامه هفتم، راه حل مشکل ناترازی بانک های غیردولتی را افزایش سرمایه آنها تشخیص داده و در جزء یکم از بند الف ماده 8 قانون مورد اشاره، مقرر شده است: «هیأت مدیره با تصویب مجمع عمومی فوق العاده هر یک از مؤسسات اعتباری، اعم از دولتی و غیردولتی که نسبت کفایت سرمایه آنها در زمان لازم الاجرا شدن این قانون، کمتر از نسبت مندرج در جدول شماره (2) موضوع ماده (7) این قانون می باشد، مکلف است ظرف دو ماه از لازم الاجرا شدن این قانون، برنامه افزایش سرمایه مؤسسه اعتباری را جهت نیل به هدف مندرج در جدول یادشده به بانک مرکزی تسلیم کند. بانک مرکزی مکلف است حداکثر ظرف دو ماه برنامه مذکور را عینا یا با اعمال اصلاحات موردنیاز برای اجرا به مؤسسه اعتباری ابلاغ کند.»

درحالی که برعکس، تنظیم کنندگان طرح جدید، نوشداروی درمان بیماری مزمن ناترازی بانک ها را «انتشار گواهی سپرده» تشخیص داده و مقرر کرده اند: «مؤسسات اعتباری غیردولتی موظفند به میزانی که هیأت عالی مقرر می کند و در اساسنامه آنها درج می شود، اوراق «گواهی سپرده بلندمدت قابل تبدیل به سهام» منتشر کنند. ویژگی های اوراق مذکور و شرایط و نحوه انتشار آنها توسط بانک مرکزی پیشنهاد می شود و به تصویب هیأت عالی بانک مرکزی و شورای عالی بورس می رسد. اوراق «گواهی سپرده سرمایه گذاری بلندمدت قابل تبدیل به سهام» در شرایط خاص، مطابق احکام مذکور در فصل دهم این قانون، به سهام تبدیل می شود.» با این مقررات بالاخره بانک های خصوصی برای حل مشکل ناترازی باید افزایش سرمایه دهند یا گواهی سپرده منتشر نمایند؟ و اینکه آیا از نظر آیین نامه داخلی مجلس، می توان مقررات برنامه هفتم توسعه و پیشرفت را با طرح های قانونی، لغو کرد؟

سوم؛ تکرار برخی از مقررات قانون بانک مرکزی در طرح جدید

قانون بانک مرکزی (مصوب 30 خردادماه 1402) برای ارائه مفهوم و تعریف قانونی واژه های بانکی به کار رفته، در ماده یکم به تفصیل برای واژه هایی مانند بانک مرکزی، اشخاص تحت نظارت، اشخاص مرتبط، گزیر، بازسازی و...، تعریف خاص و موردنظر قانونگذار را ارائه داده است، اما در کمال تعجب همین تعاریف قانونی مجددا در طرح جدید نیز تکرار شده است. از نظر شیوه علمی قانون نویسی، کافی بود به جای این همه طولانی نویسی فقط با یک جمله کوتاه به ماده یکم قانون بانک مرکزی ارجاع شود تا بدین وسیله دیگر نیاز به تکرار قوانین مصوب نباشد.

چهارم؛ افزایش اختیارات و صلاحیت های قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی

حدود صلاحیت و اختیارات قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی، با تفصیل بسیار در ماده 22 قانون بانک مرکزی آمده است و با این وجود، طرح مورد بحث به طور غیرمستقیم در مقام افزایش صلاحیت های قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی است؛ زیرا در بند «و» جزء 7 ماده 3 طرح، مقرر شده است: «معاون تنظیم گری و نظارت موظف است درصورتی که احراز کند حسابرس مستقل و بازرس قانونی یا افراد وابسته به آن در اجرای حکم مذکور در بند (ه) این ماده قصور یا تقصیر نموده اند، در هیأت انتظامی بانک مرکزی علیه متخلف اقامه دعوی نماید. متخلف برای اولین بار به محرومیت از فعالیت حرفه ای به مدت یک سال و درصورت تکرار، به محرومیت دائمی از فعالیت حرفه ای محکوم می شود.»

مگر حسابرسان مستقل و بازرسین قانونی بانک ها، زیر نظر بانک مرکزی و هیأت انتظامی بانک ها کار می کنند که هیأت انتظامی، صالح به رسیدگی به تخلفات آنان باشد؟ و اینکه اگر قرار بود رسیدگی به تخلفات حسابرسان مستقل و بازرسین قانونی هم جزو صلاحیت های هیأت انتظامی بانک مرکزی باشد، آیا نمی شد این موضوع در همان قانون بانک مرکزی پیش بینی گردد؟

پنجم؛ صندوق ضمانت سپرده ها

در قانون برنامه هفتم در مورد صندوق ضمانت سپرده ها، مقرر شده است: «صندوق ضمانت سپرده ها مکلف است سپرده های تضمین شده سپرده گذاران در مؤسسات اعتباری در حال گزیر را پس از اعلام هیأت عالی بانک مرکزی پرداخت نماید.» صندوق ضمانت سپرده ها، پدیده ای تازه نیست، بلکه مولود مقررات برنامه پنجم توسعه است. اساس نامه این صندوق نیز در 10 اسفندماه 1390 به تصویب هیأت دولت رسیده است. با این حال، ماده 7 طرح پیشنهادی به تکرار مکررات پرداخته و می گوید: «به منظور تضمین سپرده های اشخاص نزد مؤسسات اعتباری تا سقف معین، صندوق ضمانت سپرده ها، موضوع ماده (95) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389/1/5 با انجام اصلاحات و رعایت شرایط مذکور در این فصل، به فعالیت های خود ادامه می دهد. صندوق، نهاد عمومی غیردولتی است و مطابق این قانون، به فهرست نهادهای عمومی غیردولتی، موضوع قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373/4/19 اضافه می شود.»

چه نیازی به این همه تکرار قوانین است؟ واقعا نمی دانم، اما شاید دلیل تکرار قانون، این قسمت از طرح پیشنهادی بوده است: «هیأت عالی بانک مرکزی به موجب این قانون به عنوان هیأت امنای صندوق تعیین می شود.» اما پرسش آن است که چه لزومی به افزایش اختیارات قانونی هیأت عالی بانک مرکزی است؟ جالب است که در قسمتی از این طرح، مقرر شده است: «مرجع رسیدگی به اختلافات صندوق و مؤسسات اعتباری، هیأت عالی است.» درحالی که هیأت عالی بانک مرکزی به عنوان هیأت امنای صندوق ضمانت سپرده ها نیز محسوب شده‎اند. در واقع با این مکانیزم، هیأت عالی بانک مرکزی، خود یکی از طرفین اختلاف است. پس چگونه می تواند به عنوان یک داور بی طرف به این گونه اختلافات رسیدگی نماید؟! ضمن آنکه براساس ماده 8 طرح پیشنهادی، «عضویت کلیه مؤسسات اعتباری در صندوق الزامی است.» همچنین براساس بند الف ماده 9 طرح پیشنهادی، انواع و اقسام حق عضویت به شرح مذکور آمده است: «حق عضویت پرداخت شده توسط مؤسسه اعتباری تحت هیچ شرایطی قابل برگشت نیست و به عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی همان سال مؤسسه اعتباری منظور می گردد.» پس چرا بانک ها و مؤسسات اعتباری، هیچ گونه اختیاری در انتخاب ارکان و مدیران صندوق ندارند؟

ششم؛ بسط و توسعه تشکیلاتی

بند «د» این طرح، مقرر نموده است: «درصورتی که هیچ مؤسسه اعتباری، داوطلب خرید دارایی ها و پذیرش تعهدات مؤسسه اعتباری در حال گزیر نباشد، هیأت اجرایی گزیر می تواند برای این منظور، مؤسسه اعتباری انتقالی تأسیس کند و تمام یا بخشی از دارایی ها و تعهدات مؤسسه اعتباری در حال گزیر را به آن منتقل نماید. مؤسسه اعتباری انتقالی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و توسط هیأت اجرایی گزیر تأسیس می شود. بانک مرکزی موظف است با درخواست هیأت اجرایی گزیر و تصویب هیأت عالی، مجوز تأسیس و فعالیت مؤسسه اعتباری انتقالی را صادر کند.» این مقررات در واقع، مجوز قانونی بسط و توسعه تشکیلاتی هیأت های اجرایی گزیر است؛ هیأتی که خود منصوب بانک مرکزی هستند.

هفتم؛ مصونیت بخشی به هیأت اجرایی گزیر و هیأت های تصفیه مؤسسات اعتباری

بند الف ماده 18 طرح پیشنهادی، به منظور ایجاد مصونیت قضایی برای هیأت های اجرایی گزیر، مقرر کرده است: «به دعاوی علیه هیأت اجرایی گزیر یا هیأت تصفیه به دلیل اقداماتی که در جریان گزیر یا تصفیه مؤسسه اعتباری در چارچوب اختیارات قانونی خود انجام داده اند، باید به طرفیت بانک مرکزی مطرح شود.» اگر عوامل هیأت های اجرایی و مدیران تصفیه موسسات اعتباری، وظایف و اختیارات خود را ظاهرا درست و مطابق قانون انجام دهند ولی در واقع، سوءاستفاده کرده و اموال را حیف و میل کنند، چه دلیلی دارد که بانک مرکزی مسئول عملکردشان باشد و آنان در حاشیه امن مصونیت قضایی قرار گیرند؟

به هرحال، ایرادات و اشکالات وارده بر این طرح، بسیار است و در این مختصر نمی گنجد. از نظر ماهیتی، مقررات پیش بینی شده در این طرح گرچه ممکن است از ناترازی آتی بانک ها و مؤسسات اعتباری در آینده تا حدی پیشگیری نماید، اما گریزی نیست از این همه گزیر. صرف نظر از این مطلب، تصور نمی کنم طرح پیشنهادی مورد بحث، نسخه ای شفابخش برای درمان ناترازی فعلی برخی بانک ها باشد؛ زیرا ناترازی ها، معلول عوامل مختلفی است و تا علت موجود است، معلول نیز خواهد بود. اما به طور خلاصه به نظر می رسد اشکال اصلی وارد بر طرح «گزیر» آن است که این بار نیز همانند مقررات بانکی برنامه هفتم، بانک مرکزی نادیده انگاشته شده و همان طرح پذیرفته نشده «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» که از نظر کارشناسی، نمره بسیار منفی گرفته را در قالب یک یا چند طرح قانونی البته با نام جدید به تصویب برسانند؛ درحالی که طرح های بانکی به دلیل اهمیت و تخصصی بودن آن قاعدتا می بایستی از طریق بانک مرکزی به دولت و مجلس ارائه شود. ضمن آنکه این مقررات در برخی موارد با مقررات برنامه هفتم نیز مغایر به نظر می رسد.