توپ تسهیلات تکلیفی در زمین بانک مرکزی

تسهیلات تکلیفی به آن دسته از تسهیلات بانکی گفته می شود که مجلس و بعضا مراجع دولتی، پرداخت آن را به سیستم بانکی کشور، الزام می کنند. اینکه آیا تسهیلات تکلیفی، امری مفید است یا مخرب، پرسشی است که پاسخ آن به دیدگاه‎های اقتصادی و سیاسی مخاطب بستگی دارد. از دید عده‎ای، تسهیلات تکلیفی، عدالت اقتصادی در توزیع تسهیلات بانکی را محقق می‎سازد و منابع بانکی را به جای پرداختن به «چای دبش» و بدهکاران کلان بانکی، در اختیار اقشار نیازمند جامعه و گروه های اجتماعی هدف خواهد گذاشت و مشکلات مالی آنان را تا حدودی برطرف خواهد ساخت. منتقدان تسهیلات تکلیفی اما بر این اعتقادند که پدیده تسهیلات تکلیفی، ضمن آنکه با اصول و مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا ناسازگار است، بانک ها را عملا به صندوق پرداخت تبدیل خواهد کرد و مشکلات بسیاری برای نظام بانکی به وجود خواهد آورد. منابع تسهیلات تکلیفی عموما از محل سپرده های بانکی مردم تامین می شود. بنابراین همانند هر سرمایه گذاری، سپرده گذاران بانکی نیز انتظار دارند که سپرده گذاری آنان سودآور باشد. با وجود تسهیلات تکلیفی اما انتظار سوددهی از عملیات بانکی، بیهوده است و بانک ها قادر به پاسخگویی به مطالبات و انتظارات سپرده گذاران، سهامداران و مشتریان خود نخواهند بود.

فارغ از این بحث، نکته قابل توجه اینجاست که تشریفات پرداخت تسهیلات تکلیفی، تفاوت چندانی با تسهیلات عادی ندارد. بنابراین پروسه قانونی پرداخت تسهیلات تکلیفی قاعدتا نبایستی با پرداخت تسهیلات عادی بانک ها، فرقی داشته باشد. همانطور که در تسهیلات عادی، فرآیند اعتبارسنجی و تعیین وثایق قابل اتکا وجود دارد، در مورد تسهیلات تکلیفی هم این فرآیندها باید وجود داشته باشد. نکته مهم در مورد تسهیلات تکلیفی، نگاه مثبت و خیرخواهانه مجلس به اقشار آسیب پذیر جامعه است که قرار است از تسهیلات تکلیفی بهره مند شوند. بر همین مبنا، فلسفه وام ازدواج و یا فرزندآوری، نگاه مثبت قانونگذار به تحکیم خانواده و افزایش جمعیت است. تفاوت اصلی تسهیلات تکلیفی با سایر اقلام هزینه های دولت، این است که براساس مقررات قانون اساسی و قانون محاسبات عمومی کشور، تمام منابع درآمدی دولت و همچنین هزینه های عمومی آن بایستی به طور شفاف در قانون بودجه بیاید. ماده یکم قانون محاسبات عمومی (مصوب یکم شهریورماه 1366) می‎گوید: «بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست ها و هدف های قانونی می شود.» اصل 52 قانون اساسی نیز در این باره گفته است: «بودجه سالانه كل كشور به ترتیبی كه در قانون مقرر می شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»

به زبان ساده، بودجه سالانه دولت، دو ستون بیشتر ندارد: ستون درآمدها و ستون هزینه ها. هم منابع درآمدی و هم سرفصل های هزینه ای دولت بایستی در لایحه بودجه کاملا مشخص باشد. بدون تصویب مجلس نمی توان از مردم به عناوین مختلف، پول ستاند و درآمدهای قانونی دولت را هم نمی توان بی محابا و بدون تصویب مجلس، خرج کرد. هیچ‎یک از مدیران و دولتمردان، حق ندارند که هزینه عمرانی مصوب مجلس را خرج اضافه کار یا پاداش مدیران کند. یکی از وظایف و مسئولیت های اصلی دیوان محاسبات کشور نیز رسیدگی به منابع درآمدی دولت و نحوه هزینه آن براساس قانون بودجه و سایر قوانین مربوطه است. مخلص کلام آنکه دولت بدون مصوبه مجلس، نه می تواند درآمد کسب کند و نه می تواند درآمدهای خود را خرج نماید. با این توضیحات باید توجه داشت که منابع تسهیلات تکلیفی، جزو منابع درآمدهای قانونی دولت در بودجه های سنواتی نیست. دولت برای به دست آوردن منابع تسهیلات تکلیفی هیچ زحمتی نمی کشد و فقط به بانک ها دستور پرداخت تسهیلات به اقشار موردنظر را می دهد. به نظر می رسد در پدیده تسهیلات تکلیفی، دست دولت - با مجوز مجلس و در برخی موارد، با مجوز نهادهای دولتی - در جیب بانک هاست. پس مهمترین موضوع در بحث تسهیلات تکلیفی، تامین منابع لازم برای پرداخت این تسهیلات است. در برنامه های سوم و چهارم توسعه، سیاستگذاری مناسبی برای پرداخت تسهیلات تکلیفی و میزان آن طراحی شده است.

در این زمینه، ماده 84 قانون برنامه سوم، مقرر داشته است: «الف-افزایش درمانده تسهیلات تکلیفی طی سال های برنامه سوم به طور متوسط سالانه 10 درصد نسبت به ارقام مصوب سال 1378 کاهش می یابد. ب-حمایت های دولت در اعطای تسهیلات اعتباری به بخش ها و فعالیت های مختلف به شکل پرداخت یارانه نرخ سود، اعتبارات ترجیحی و قبول تضمین بازپرداخت در چارچوب بودجه های سالانه انجام خواهد شد.» همچنین در قانون برنامه چهارم در مورد تسهیلات تکلیفی، مقرراتی جامع آورده شده و آمده است: «الف-از ابتدای برنامه چهارم، هرگونه سهمیه بندی تسهیلات بانکی (تفکیک بخش های مختلف اقتصادی و منطقه ای) و اولویت های مربوط به بخش ها و مناطق، با تصویب هیأت وزیران، از طریق تشویق سیستم بانکی با استفاده از یارانه نقدی و وجوه اداره شده صورت می گیرد. ب-الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات با نرخ کمتر در قالب عقود اسلامی در صورتی مجاز است که از طریق یارانه یا وجوه اداره شده توسط دولت تأمین شود. ج-1-به منظور تأمین رشد اقتصادی و کنترل تورم و بهبود بهره وری منابع مالی سیستم بانکی، دولت مکلف است بدهی خود به بانک مرکزی و بانک ها را طی سال های برنامه چهارم با منظور کردن مبالغ بازپرداخت در بودجه های سنواتی کاهش دهد. چگونگی بازپرداخت بدهی های مزبور براساس آیین نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. 2-در طول سال های برنامه چهارم، حداقل 25 درصد از تسهیلات اعطایی کلیه بانک های کشور با هماهنگی دستگاه های اجرایی ذی ربط به بخش آب و کشاورزی اختصاص می یابد. 3-افزایش در مانده تسهیلات تکلیفی بانک ها طی سال های برنامه چهارم، به طور متوسط سالانه 20 درصد نسبت به رقم مصوب سال 1383 کاهش می یابد.»

این قوانین به خوبی نشان می دهد که در آن سال ها، سیاست کلی دولت و قانونگذاران، کاهش تدریجی میزان تسهیلات تکلیفی بوده است، اما در سال های بعد، نه دولت و نه مجلس به این سیاست وفادار و پایبند نماندند و در نتیجه، سال به سال بر میزان تسهیلات تکلیفی بدون توجه به قدرت تسهیلات دهی بانک ها افزوده شد؛ تا جایی که در بند «ث» از تبصره 13 قانون بودجه سال 1403، مقرر شده است: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است مطابق با قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و قوانین مربوط به ایثارگران، قانون حمایت از حقوق معلولان (مصوب 20 اسفندماه 1396)، قانون جهش تولید دانش بنیان، قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و تسهیلات موضوع ماده (77) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) و ستاد مردمی رسیدگی به امور دیه و کمک به زندانیان نیازمند، از محل سپرده های قرض الحسنه اعم از جاری و پس انداز شبکه بانکی پس از کسر سپرده قانونی حداقل دو میلیون میلیارد (۲.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال به قرض الحسنه ازدواج، فرزندآوری و ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن و دیگر موارد ذکرشده در قوانین فوق، اختصاص داده و از طریق بانک های عامل (به تشخیص هیأت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) پرداخت گردد و در صورت عدم کفایت منابع، اولویت بندی و ترتیب اعطای تسهیلات به موارد مذکور در این بند به ترتیب شامل؛ تسهیلات قرض الحسنه ازدواج، تسهیلات قرض الحسنه فرزندآوری، تسهیلات قرض الحسنه ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن به شرح زیر اقدام نماید: تعیین سهمیه موضوع این بند برای بانک های قرض الحسنه منوط به موافقت هیأت وزیران و با رعایت حقوق سپرده گذاران مجاز است.»

اما در لایحه بودجه سال آینده ظاهرا سیاست دولت در زمینه تسهیلات تکلیفی، تغییرات اساسی پیدا کرده و توپ تسهیلات تکلیفی به زمین بانک مرکزی انداخته شده است؛ به طوری که در بند «ج» تبصره 15 لایحه بودجه سال 1404، می خوانیم: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است به میزانی که هیأت عالی بانک مرکزی تا پایان فروردین مصوب خواهد نمود، مطابق با تبصره 3 بند ب ماده 6 قانون برنامه هفتم پیشرفت، سهم بانک ها را از تسهیلات قرض الحسنه، اشتغال و تسهیلات قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و قوانین مربوط به ایثارگران، قانون حمایت از حقوق معلولان، قانون جهش تولید دانش بنیان، قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و تسهیلات موضوع ماده (77) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت از محل سپرده های قرض الحسنه اعم از جاری و پس انداز شبکه بانکی پس از کسر سپرده قانونی بابت تسهیلات موضوع این قوانین از جمله اشتغال، قرض الحسنه ازدواج، فرزندآوری و ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن با اولویت ایثارگران موضوع ماده (3) قانون جامع ایثارگران به تعداد 40 هزار نفر که تسهیلات قرض الحسنه تکلیف شده است از طریق بانک های عامل معین و ابلاغ نماید.»

فرم موردنظر قانونگذار برای پرداخت تسهیلات تکلیفی موردنظر معمولا قرض الحسنه است. منابع این میزان از تسهیلات تکلیفی نیز بایستی از محل منابع کوتاه مدت بانکی، یعنی حساب های جاری و پس انداز قرض الحسنه مردم تأمین شود. این مطلب بدان معناست که بانک ها بایستی سپرده های کوتاه مدت را صرف پرداخت وام بلندمدت قرض الحسنه کنند. این شیوه در صنعت بانکداری پذیرفته نشده است؛ بانک ها قانونا موظف هستند که سپرده های جاری قرض الحسنه مردم را هر زمان که آنان اراده کنند، پرداخت نمایند. دارنده حساب جاری باید اطمینان داشته باشد که چک های صادرشده توسط وی به محض کارسازی نقد می شود یا آنکه دارنده حساب پس انداز می تواند هر زمان اراده کند، تمام یا بخشی از سپرده خود را از بانک ذی ربط مطالبه کند. نبودن نقدینگی، دلیل قابل پذیرش برای نپرداختن مطالبات سپرده گذاران نیست، اما با پرداخت وام های قرض الحسنه بلندمدت از محل سپرده های کوتاه مدت، دست بانک ها برای پرداخت این سپرده ها به صاحبان آنها، خالی خواهد ماند. در چنین وضعیتی، بانک ها برای پاسخگویی به درخواست های صاحبان سپرده، چاره ای نخواهند داشت جز آنکه به منابع گران قیمت - نظیر استفاده از حساب بانک مرکزی یا منابع بازار بین بانکی - متوسل شوند و این همانا آغاز ناترازی بانک ها خواهد بود. بنابراین اگر یکی از علل اصلی ناترازی بانک ها، همین گونه سیاست های تسهیلات بانکی باشد، قاعدتا بانک مرکزی نباید همواره بانک ها را از بابت این ناترازی مورد انتقاد قرار دهد و به برخوردهای نظارتی و قانونی تهدید نماید.

معتقدم که یکی از رسالت های اصلی سیستم بانکی کشور، تسهیلات دهی به اقشار آسیب پذیر مردم بدون سخت گیری های بی مورد و غیرضروری است؛ ضمن اینکه بانک در هر وضعیتی یک مؤسسه کاملا انتفاعی است که بایستی به سپرده گذاران و سهامداران خود سود برساند، اما بانک ها برای پرداخت تسهیلات موردنظر قانونگذار اصولا بایستی منابع آن را تأمین نمایند. منابع بانک ها برای پرداخت وام و تسهیلات نیز معمولا از محل سپرده های بانکی مردم تأمین می شود. از نظر کارشناسی، اشکال اصلی مصوبات مجلس و دولت در زمینه تسهیلات تکلیفی، عدم تأمین منابع لازم است که این اشکال کارشناسی در لایحه بودجه سال 1404 نیز به چشم می خورد. ایراد بعدی سیاستگذاری تسهیلات تکلیفی، تعیین تسهیلات تکلیفی به صورت کلان و بدون توجه به مجموع توان تسهیلات دهی شبکه بانکی کشور است. به دنبال بی توجهی به این موضوع و به علت کمبود منابع، بانک ها قادر به پاسخگویی به صف طویل متقاضیان نخواهند بود و در این وضعیت عملا در برابر مردم قرار خواهند گرفت. خوشبختانه در لایحه بودجه سال آینده، این کاستی تا حدی برطرف شده است؛ یعنی دولت چهاردهم، این موضوع را به بانک مرکزی محول کرده است. پس توپ تسهیلات تکلیفی در سال 1404 در زمین بانک مرکزی است. انتظارات مردم و میزان تسهیلات دهی بانک ها، عامل اساسی در تعیین سهمیه بانک های عامل خواهد بود، اما مشکل اصلی همچنان باقی خواهد ماند. استفاده دولت از منابع بانک ها تا کی ادامه خواهد داشت؟ مجلس چه برنامه و راهکاری برای تامین منابع تسهیلات تکلیفی دارد؟

خوشبختانه رئیس جمهور در صحن علنی مجلس وعده داده است: «آنچه که نوشتیم با قانون برنامه هماهنگ است. درخصوص ثبات اقتصادی تلاش کردیم که به بانک ها و بورس دقت کنیم. معمولا اگر دولت پول کم می آورد از بانک ها قرض می گرفت. ما نه تنها از بانک ها قرض نمی گیریم بلکه 200 هزار میلیارد پول گذاشتیم تا بدهی بانک ها را بپردازیم و تلاش کردیم سرمایه بانک ها افزایش یابد. سعی کردیم تکلیف اضافی بر دوش بانک ها نگذاریم. درخصوص بورس نیز ما به جای اینکه اوراق چاپ کنیم، بدهی های سررسید و سود اوراق را به اندازه ای که باید بدهی دهیم چاپ می‎کنیم. اوراق برای درآمد دولت چاپ نمی شود؛ بلکه برای پرداخت بدهی دولت چاپ خواهد شد.»

بسیار خوب. پدیده تسهیلات تکلیفی و همچنین قانون جهش تولید مسکن، یکی از نمونه های بارز استفاده غیرمستقیم دولت ها از منابع بانک هاست؛ درحالی که دولت هیچ گونه مسئولیت قانونی در قبال این منابع و سود مترتب بر آن ندارد. افزایش مستمر تسهیلات تکلیفی بدون تأمین منابع آن، ناترازی بانک ها را به همراه خواهد داشت و در چنین وضعیتی، انتظارات بحق مشتریان و سپرده گذاران بانک ها برآورد نخواهد شد. با پرداخت تسهیلات تکلیفی، بخشی از برنامه های دولت محقق خواهد شد. پس حداقل آنکه دولت بایستی اصل و سود تسهیلات تکلیفی را تضمین نماید و به این تضمین پایبند باشد. می توان با سیاستگذاری مناسب، مشکلات تسهیلات تکلیفی و تأثیرات منفی آن در چالش ناترازی بانک ها را برطرف کرد و از تبعات منفی و مخرب آن کاست. خوب یا بد، تسهیلات تکلیفی در سال های اخیر، جزئی جدایی ناپذیر از قانون بودجه شده است. در این وضعیت، انتظار محو کامل تسهیلات تکلیفی از سیستم بانکی کشور، چندان محلی از اعراب ندارد، اما می توان همانند برنامه های سوم و چهارم توسعه به طور مناسبی، پدیده تسهیلات تکلیفی را سیاستگذاری و هدایت اعتباری کرد. اکنون توپ تسهیلات تکلیفی در زمین بانک مرکزی است. پیشنهاد می کنم بانک مرکزی برای سیاستگذاری مناسب و هدایت اعتباری تسهیلات بانکی و توزیع مناسب آن، نهادهای صنفی نظیر «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و همچنین کارشناسان و خبرگان بانکی را به هم فکری و خرد جمعی فرا بخواند تا با استفاده از تجارب علمی و عملی آنان بتواند سیاست های مناسبی برای تسهیلات تکلیفی و کاهش تدریجی آن پایه گذاری نماید. با ادامه روند فعلی پرداخت تسهیلات تکلیفی، ناترازی بانک ها و برداشت آنان از منابع بانک مرکزی، حتی با جریمه بالای 30 درصد، اجتناب ناپذیر خواهد بود.