لزوم اصلاح قانون بانک مرکزی

قانون بانک مرکزی پس از فراز و فرودهای فراوان سرانجام در یازدهم آبان سال گذشته به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و یک ماه بعد از سوی رئیس جمهور فقید به دستگاه های اجرایی ابلاغ شد. از آنجا که در جریان طراحی و تدوین این قانون در چند سال گذشته بوده ام، تصور می کنم قانون جدید بانک مرکزی به دلایل متعددی از جمله ضعف ساختاری، نیازمند اصلاح و بازنگری است. از قدیم گفته اند که قانون، وحی منزل نیست. از طرفی، به نظر می رسد قانون بانک مرکزی – در صورت عدم بازنگری – می تواند نظام بانکی کشور را در سال های آینده دچار چالش های اساسی نماید. این قانون برای تصویب و ابلاغ نهایی، پروسه نسبتا طولانی را طی کرد و ابتدا تحت عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در قالب بیش از ۲۰۰ ماده به صورت طرح قانونی تنظیم شد. البته دولت وقت و مدیریت بانک مرکزی در طراحی و تنظیم آن نه تنها مداخله ای نداشتند؛ بلکه با آن مخالف هم بودند. با این حال در کمال تعجب، بانک مرکزی نماینده دولت در این طرح تعیین شد و انتظار می رفت که در جریان تصویب، بانک مرکزی همچنان به مخالفت کارشناسی خود با این طرح ادامه دهد، اما برخلاف انتظارها، نمایندگان بانک مرکزی در صحن علنی مجلس – حتی بیشتر از طراحان طرح - از آن دفاع کردند و رهنمودهای کارشناسی «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی»، «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «انجمن مدیران بانکی» نیز در این میان به جایی نرسید.

البته به دلیل طولاتی بودن طرح پیشنهادی و ایرادات فراوان کارشناسی در نهایت مجلس رضایت داد که این طرح عملا به دو قسمت تقسیم شود. بدین ترتیب، بخش نخست آن در قالب 67 ماده با عنوان «قانون بانک مرکزی» به تصویب نهایی رسید و رسما ابلاغ شد. بخش دوم طرح هم تحت عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی» در 90 ماده تنظیم شد و برای نظرخواهی از سوی مجلس به شبکه بانکی کشور ارسال شد، اما ظاهرا به دلیل عجله و شتاب طراحان، بخش هایی از این طرح ناپخته 90 ماده ای در برنامه هفتم توسعه گنجانده شد و به همراه برنامه به تصویب نهایی رسید. در طراحی و تنظیم قانون بانک مرکزی، دولت هیچ مداخله ای نداشته و مشخص نیست که این طرح مفصل و طولانی از قوانین بانکی کدام کشور، ترجمه یا اقتباس شده است. این طرح همچنین پس از تصویب نمایندگان مجلس با ده ها ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام روبه رو و معلوم شد که نتیجه بی اعتنایی به نظرات کارشناسی شبکه بانکی کشور، چیزی جز یک قانون پر از ایراد نمی تواند باشد.

حال با گذشت کمتر از یک سال از تصویب و ابلاغ قانون بانک مرکزی، به نظر می رسد اشکالات و ایرادات اصلی این قانون در مراحل اجرایی بیشتر مشخص خواهد شد. از جمله این اشکالات می توان به طراحی ساختار به شدت دولتی بانک مرکزی، کاهش استقلال بانک مرکزی و تأکید بر افزایش فوق العاده اقتدار آن، تعارض صلاحیت ها و مسئولیت های قانونی هیأت عالی بانک مرکزی با وظایف و صلاحیت های قانونی هیأت عامل و این دو با مجمع عمومی بانک مرکزی، تغییر ساختار هیأت انتظامی بانک مرکزی و تشکیل آن به صورت شبه دادگستری و درگیر نمودن بانک مرکزی با تخلفات اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی کشور تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت»، وسعت بخشی فوق العاده و بی قاعده و درعین حال غیرضروری به مفهوم «تعارض منافع» در عملیات بانکی و در نتیجه درگیر کردن مدیران بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور اشاره کرد. در یادداشت پیشین به دو محور قانون جدید بانک مرکزی، یعنی «تعارض در ساختارهای تشکیلاتی بانک مرکزی و وظایف و اختیارات آنها» و «تعارض منافع» اشاره کردم. حال در این یادداشت به «هیأت انتظامی بانک مرکزی و تبدیل آن به یک شبه دادگستری» می پردازم.

سوم: تبدیل هیأت انتظامی بانک مرکزی به شبه دادگستری

هیأت انتظامی بانک مرکزی، مولود قوانین پیشرفته بانکداری قبل از انقلاب است. هدف از ایجاد یک نهاد تخصصی بانکی، برخورد با تخلفات بانک ها و مؤسسات اعتباری یا مدبران ذی ربط آنها در چارچوب مباحث پولی و بانکی است. پس در این زمینه باید توجه داشت که اولا، بانک مرکزی، بخشی از قوه قضائیه نیست که اعمال مجازات کند. ثانیا، افرادی که مشمول پیگرد هیأت انتظامی بانک مرکزی می شوند فقط بانک ها و مؤسسات اعتباری یا مدیران ذی ربط آنها هستند. به بیان دیگر، صلاحیت نظارتی هیأت انتظامی بانک مرکزی فقط محدود به اشخاص حقوقی یا حقیقی داخل در شبکه بانکی کشور است، اما متأسفانه در قانون جدید بانک مرکزی، اصطلاحی به نام «اشخاص تحت نظارت» ابداع شد تا بدین وسیله افراد مشمول صلاحیت قانونی هیأت انتظامی به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی کشور، تسری داده شود. افزون بر آن، ساختار هیأت انتظامی جدید به نحوی طراحی شده است که از یک هیأت انتظامی اداری به یک مرجع شبه قضایی، تغییر ماهیت و کارکرد داده شود:

«ماده ۲۲- به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (۲۷)، (۲۸) و (۲۹) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود:

الف- هیأت انتظامی بدوی بانک مرکزی متشکل از سه نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 10 سال تجربه مفیدِ مرتبط است که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.

ب – هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی متشکل از پنج نفر به شرح زیر است: ۱-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه قضائی مفید و مرتبط با انتخاب رئیس قوه قضائیه. ۲-چهار نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 15 سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.

پ- رئیس هیأت انتظامی بدوی و هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی توسط رئیس کل از میان اعضای همان هیأت انتخاب می شود. رئیس هیأت انتظامی بانک مرکزی می تواند از اشخاص مطلع برای شرکت در جلسات هیأت دعوت به عمل آورد.

ت- معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی، در جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی شرکت می کند.

ث- دبیرخانه هیأت انتظامی بانک مرکزی در حوزه معاونت تنظیم گری و نظارت تشکیل می شود. ترتیب رسیدگی به تخلفات و صدور و ابلاغ اوراق و احکام انتظامی، اخذ دفاعیات و ترتیبات درخواست تجدیدنظر از آرام و تصمیمات، طرز رسیدگی مجدد و اجرای احکام انتظامی و شرایط عزل و نصب و انتصاب مجدد و جلوگیری از تعارض منافع اعضا، به موجب ضوابطی خواهد بود که به پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیأت عالی می رسد.

ج- آرای هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی در صورت عدم اعتراض محکوم علیه یا دادستان انتظامی بانک مرکزی یا اشخاص ثالث متضرر، ظرف مدت 10 روز از تاریخ ابلاغ رأی، قطعی و لازم الاجرا است.

چ- آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف مدت 10 روز از تاریخ ابلاغ، انحصارا در شعبه قضائی ویژه ای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد می شود، قابل تجدیدنظرخواهی است:

۱- شعبه قضائی ویژه موضوع این بند، متشکل از سه قاضی مسلط به امور پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه رسیدگی به پرونده های اقتصادی، پولی و بانکی است که توسط رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال منصوب می شوند و انتصاب مجدد آنها بلامانع است. رئیس شعبه قضائی ویژه موضوع این بند توسط رئیس قوه قضائیه از میان قضات عضو انتخاب می‎شود.

۲- جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند باید با حضور هیأت کارشناسی تشکیل شود. هیأت مذکور متشکل از پنج نفر افراد خبره مورد وثوق با حداقل 15 سال تجربه مفید در حوزه های اقتصادی، پولی و بانکی هستند که به پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه قضائیه، برای مدت سه سال تعیین می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.

۳- جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند با حضور اکثریت قضات و اکثریت اعضای هیأت کارشناسی تشکیل می شود. ملاک صدور رأی، رأی حداقل دو نفر از قضات عضو شعبه است و نظرات کارشناسان مشورتی است. در متن رأی صادره باید نظرات این کارشناسان درج گردد و درصورتی که رأی صادره با نظر اکثریت کارشناسان عضو هیأت مخالف باشد، لازم است دلایل عدم پذیرش نظر اکثریت کارشناسان، در متن رأی صادره به صراحت بیان شود.

۴- شعبه قضائی موضوع این بند صرفا به تقاضا های تجدیدنظرخواهی از آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی رسیدگی می کند و موظف است رسیدگی به تقاضا های واصله را به فوریت انجام دهد. آرای شعبه قضائی موضوع این بند، قابل تجدیدنظرخواهی، ابطال، توقف، فرجام خواهی و رسیدگی مجدد، در هیچ مرجع دیگری (به جز اعمال ماده ۴۷۷) نمی باشد.

تبصره - رئیس قوه قضائیه در صورت ضرورت و جهت رسیدگی سریع تر به پرونده ها، می تواند شعب دیگری را با ترتیبات مذکور در این بند ایجاد نماید.

ح- صدور دستور موقت یا حکم توقف نسبت به تصمیماتی که بانک مرکزی در مقام ناظر حوزه پول و بانک اتخاذ می کند، توسط مراجع قضائی و غیرقضائی مجاز نمی باشد.

تبصره - رسیدگی به موارد صدر ماده (۲۲)، انحصارا از طریق سازوکار مذکور در این ماده انجام می شود.»

انصافا با این ساختار هیأت انتظامی آیا بانک مرکزی در آن حد از توانایی و استعداد اداری برخوردار است که بتواند به تخلفات همه «اشخاص تحت نظارت یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی» رسیدگی نماید. آیا از دامنه و وسعت «اشخاص تحت نظارت» اطلاع دارید که در قانون جدید بدین گونه معرفی شده اند: «کلیه مؤسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر مؤسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های مؤسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزار های پرداخت، اشتغال دارند، در این قانون با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.» رسیدگی به تخلفات همه این افراد، نیازمند برپایی تشکیلاتی وسیع در بانک مرکزی است. آیا در این زمینه به قول معروف، سنگ بزرگ علامت نزدن است؟

گفتار پایانی اینکه برخلاف محتوای منطقی و کارشناسی شده قانون پولی و بانکی کشور، مصوب سال 1351، باید پذیرفت که در تنظیم و طراحی قانون جدید بانک مرکزی، افراط در برخی از موضوعات مشهود است و این موضوع ممکن است در آینده دور یا نزدیک، نظام بانکی کشور را با چالش های اساسی مواجه سازد. از آنجایی که به موجب همین قانون، تهیه پیش نویس لوایح بانکی قانونا برعهده بانک مرکزی قرار گرفته است؛ بنابراین برای پیشگیری از مشکلات اجرایی آتی پیشنهاد می کنم بانک مرکزی این بار در این زمینه، ابتکار عمل را به دست گیرد و با بهره گیری از نظرات کارشناسی خبرگان بانکی و همچنین رهنمودهای «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی»، پیش نویس لایحه «اصلاح قانون بانک مرکزی» را طراحی کرده و جهت طی مراحل قانونی به دولت تقدیم نماید.