اصلاح ساختار بانک ها همراه با جرم انگاری

مدتی قبل، قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به دولت ابلاغ شد؛ قانونی که دولت را موظف کرده در طول اجرای برنامه، اقتصاد کشور به رشد حداقل 8 درصد برسد. از جمله اهداف اقتصادی برنامه هفتم می توان به رشد اقتصادی 8 درصدی، متوسط رشد صادرات نفتی 12.4 درصدی، متوسط رشد صادرات غیرنفتی 22.6 درصدی، متوسط رشد نقدینگی 20.4 درصدی در سال پایانی برنامه و همچنین مهار رشد نقدینگی به میزان 13.8 درصد در پایان برنامه اشاره کرد. براساس این برنامه، برای افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز طبیعی و محصولات پتروشیمی و حفظ ظرفیت فعلی، نیاز به سرمایه گذاری حدود 250 میلیارد دلاری وجود دارد. مانند سایر مباحث و مسائل کشور، بانک و بانکداری نیز از تیررس قانونگذار دور نمانده و موادی از برنامه هفتم به اصلاح نظام بانکی و مهار تورم اختصاص داده شده است، اما همزمان در قانون مورداشاره، پاره ای از تخلفات بانکی نیز جرم انگاری شده است. یک بررسی ساده نشان می دهد که واژه «بانک» در برنامه هفتم تقریبا 231 بار مورد استفاده قرار گرفته است. این موضوع از اهمیت بانک و بانکداری برای قانونگذار نشان دارد.

برنامه های اصلاح نظام بانکی، بیشتر بر محور اصلاح ساختار مالی نظام بانکی، افزایش سرمایه بانک ها و موسسات اعتباری، آماده سازی شبکه املاک و مستغلات شبکه بانکی کشور، تاسیس شرکت مدیریت دارایی های شبکه بانکی، تعیین تکلیف تعهدات و پرداخت بدهی های موسسات اعتباری در حال «گزیر»، نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری و بازارهای غیرمتشکل پولی، برقراری نظام اعتبارسنجی، الگوی وثیقه گیری کالایی برای پرداخت تسهیلات بانکی، تاکید بر برنامه های بانک مرکزی برای کاهش نرخ تورم، تعیین تکلیف و بازپرداخت بدهی دولت و شرکت های دولتی به شبکه بانکی، اصلاح فرآیندهای مربوط به اعطای تسهیلات بانکی و بالاخره احکام مربوط به سیاستگذاری ارزی توسط بانک مرکزی متمرکز شده است. نباید فراموش کرد که اقتصاد ایران سخت بانک محور است و به تامین مالی مناسب بانک ها نیازمند است. در برنامه جدید، رشد اقتصادی 8 درصد پیش بینی شده است. اگر نظام بانکی کشور همراهی و مساعدت نکند به طور قطع این رشد محقق نخواهد شد. پس نمی توان هر لحظه به بهانه های مختلف برای نظام بانکی کشور، مسئله و مشکل آفرید و همزمان دست یاری به سوی بانک ها دراز کرد تا تسهیلات دهند و تامین مالی کنند. بانکداری نمی تواند در فضایی ملتهب و در غیبت آرامش صنفی ثروت آفرین باشد.

در این میان، مناسب است نگاهی هرچند گذرا به محورهای برنامه هفتم توسعه برای اصلاح نظام بانکی کشور داشته باشیم. مقدمتا باید به این نکته توجه داشت که منظور از نظام بانکی کشور در برنامه های توسعه، مجموعه بانک های دولتی، بانک های خصولتی و بانک ها و مؤسسات اعتباری خصوصی است.

اول: افزایش سرمایه بانک های ناتراز

فارغ از این موضوع که از نظر کارشناسی، علل واقعی و ریشه ناترازی برخی از بانک ها چیست، این مسئله که تسهیلات تکلیفی مصوب مجلس چقدر در بروز این رخداد منفی موثر بوده است، نیاز به تأمل دارد. حداقل آنکه اگر میزان تسهیلات تکلیفی، بیش از میزان سپرده های بانکی باشد، در این صورت بانک ها چاره ای نخواهند داشت جز آنکه برای جبران کمبود منابع به بازار بین بانکی یا منابع بانکی متوسل شوند و همین امر، مقدمه ایجاد ناترازی در بانک ها خواهد بود. در قسمت یکم بند «الف» ماده 8 برنامه هفتم مقرر شده است که «هیأت مدیره با تصویب مجمع عمومی فوق العاده هر یک از مؤسسات اعتباری، اعم از دولتی و غیردولتی که نسبت کفایت سرمایه آنها در زمان لازم الاجرا شدن این قانون، كمتر از نسبت مندرج در جدول شماره (2) موضوع ماده (7) این قانون است، مکلف است ظرف دو ماه از لازم‎الاجرا شدن این قانون، برنامه افزایش سرمایه مؤسسه اعتباری را جهت نيل به هدف مندرج در جدول يادشده به بانک مرکزی تسلیم کند. بانك مركزی مکلف است حداكثر ظرف دو ماه برنامه مذکور را عينا يا با اعمال اصلاحات موردنیاز براي اجرا به مؤسسه اعتباری ابلاغ کند.»

در این زمینه باید بدین نکته اساسی توجه داشت که افزایش سرمایه بانک ها و مؤسسات اعتباری خصوصی برعهده سرمایه گذاران یا سهامداران غیردولتی آن است. قاعدتا بخش غیردولتی، زمانی حاضر به سرمایه گذاری بیشتر در این زمینه خواهد شد که با یک حساب و کتاب ساده، سرمایه گذاری در بانک ها را سودآور تشخیص دهد. اگر قرار باشد که بخش غیردولتی به بانک ها سرمایه بیاورد ولی آورده اش نه تنها سودآور نباشد، بلکه برعکس منتهی به زیان بیشتر شود قطعا تمایلی به این سرمایه گذاری نشان نخواهد داد. ظاهرا قانونگذار، راه حل ناترازی برخی از بانک ها را افزایش سرمایه آنها دانسته است، اما اگر سرمایه گذار غیردولتی این سرمایه گذاری را سودآور تشخیص ندهد، آن وقت راه حل مجلس برای حل مشکل ناترازی بانک ها، کارساز نخواهد بود. متأسفانه مجلس در این قانون، تکلیف بانک های خصولتی برای افزایش سرمایه را مشخص نکرده است.

دوم: تکلیف بانک مرکزی برای راه اندازی «سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی»

براساس مقررات برنامه هفتم، بانک مرکزی مکلف است که ظرف یک ماه از لازم‎الاجرا شدن این قانون، «سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی» و «سامانه سهامداری شبکه بانکی» را راه اندازی نموده، دستورالعمل اجرایی مربوط را به تصویب هیأت عالی بانک مرکزی برساند و دسترسی به سامانه های مزبور را برای کلیه مؤسسات اعتباری فراهم کند. مؤسسات اعتباری مکلفند اطلاعات مرتبط با املاک و مستغلات تحت تملک خود، یا املاک و مستغلاتی که مدعی مالکیت بر آنها هستند را به ترتیبی که بانک مرکزی اعلام می کند، در «سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی» درج کنند. همچنین مؤسسات اعتباری مکلفند اطلاعات مرتبط با سهام یا سهم الشرکه خود در شرکت ها، اعم از شرکت های بورسی و غیربورسی و اطلاعات مرتبط با سایر سهامداران، املاک، مستغلات، سهام و سایر دارایی های متعلق به شرکت های مزبور را به ترتیبی که بانک مرکزی اعلام می کند، در «سامانه سهامداری شبکه بانکی» درج کنند. اقدامی موثر که قطعا بیشتر مشکلات بانک ها در زمینه نگهداری و فروش املاک و دارایی های مازاد و تملیکی را حل خواهد کرد.

سوم: جرم انگاری تخلفات یا عدم اقدام (فعل یا ترک فعل) برای عدم انجام وظایف قانونی توسط مدیران بانکی متخلف یا مستنکف از اجرای تکالیف قانونی

از نظر کلی، اجرای تکالیف قانونی توسط بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور، نیازمند فراهم بودن مقدمات و اعتبارات لازم است؛ ضمن آنکه راه حل بسیاری از مشکلات و نارسایی های شبکه بانکی کشور، مستلزم انجام مطالعات بانکی و اقتصادی است. بنابراین جرم انگاری تکالیف قانونی (فعل یا ترک فعل) مدیران بانکی و افزودن حجم پرونده های ورودی به قوه قضائیه یا هیأت انتظامی بانک مرکزی برای تضمین اجرای مقررات و برنامه های اصلاح ساختاری نظام بانکی کشور، مشکل بانک ها و مشکلات بانکی مردم را حل نخواهد کرد. علی رغم این موضوع بدیهی، تعدادی از تخلفات بانکی، حتی ترک فعل مدیران بانک های ذی ربط در برنامه هفتم، جرم انگاری و مقرر شده است: «مسئولیت درج دقیق اطلاعات خواسته شده و به روزرسانی آن برعهده هیأت عامل مؤسسه اعتباری است. هیأت مدیره مؤسسه اعتباری در مورد درج صحیح و دقیق اطلاعات خواسته شده با هیأت عامل مسئولیت تضامنی دارد. کتمان عامدانه دارایی هایی که بی واسطه یا باواسطه متعلق به بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی است یا ثبت اطلاعات غلط به قصد پنهان کردن ویژگی های دارایی های مزبور، تخلف محسوب شده، مؤسسه اعتباری متخلف مشمول مجازات های جزء (2) به بعد بند «ب» ماده (23) قانون بانک مرکزی بوده و مدیران یا کارکنان متخلف توسط هیأت انتظامی بانک مرکزی به انفصال تا سه ساله از خدمت در دولت و شبکه بانکی محکوم می شوند.»

به هرحال، نباید فراموش کرد که لازمه اجرای برنامه های موردنظر، فراهم آوردن مقدمات لازم است؛ به عنوان مثال، لازمه راه اندازی «سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی کشور»، تأمین بودجه و اعتبارات کافی برای این کار است. حال اگر بانک مرکزی، امکان تأمین اعتبار برای عمل به این تکلیف قانونی را نداشته باشد، نمی توان مدیران این بانک را برای ترک فعل، تحت پیگرد قضایی یا اداری قرار داد. از این عبارت «درصورتی که مشمول مجازات شدیدتری نباشد به یک یا چند مورد از مجازات های تعزیری درجه هفت موضوع ماده (19) قانون مجازات اسلامی مصوب 1392/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی محکوم می شود» می توان استنباط نمود که رسیدگی به فعل یا ترک فعل این مقررات در صلاحیت مراجع قوه قضائیه است. جالب اینجاست که قانونگذار در بخشی دیگر از برنامه هفتم آورده است: «پس از انقضای مهلت فوق، چنانچه دارایی های متعلق به مؤسسات اعتباری کشف شود که در سامانه های موضوع این جزء ثبت نشده باشد، به موجب این قانون به شرکت مدیریت دارایی های شبکه بانکی، موضوع بند «پ» این ماده منتقل می شود و هرگونه نقل وانتقال یا توثیق آنها توسط مؤسسات اعتباری، فاقد اعتبار و بلااثر است.» این بدان معناست که قانونگذار، ضمانت اجرای عدم ثبت مشخصات دارایی های بانک ها در سامانه مورد بحث را مساوی با سلب مالکیت از بانک ها و انتقال مالکیت دارایی های ثبت نشده به شرکت مدیریت دارایی ها تعیین کرده است. سلب مالکیت اشخاص به این شیوه و به همین راحتی از نظر موازین حقوقی، منطقی به نظر نمی رسد.

چهارم: نظارت موثر بانک مرکزی بر مؤسسات اعتباری و بازارهای غیرمتشکل پولی

به منظور تحکیم موقعیت نظارتی بانک مرکزی بر بانک ها، در برنامه هفتم مقرر شده است: «الف- بانک مرکزی مکلف است در چارچوب قوانین تا پایان سال اول برنامه، دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری را به تفکیک انواع، مشتمل بر جامع، تجاری، تخصصی، پس انداز و تسهیلات مسکن، توسعه ای و قرض الحسنه، متناسب با ماهیت و مقتضیات خاص هر یک تهیه و پس از تصویب در هیأت عالی بانک مرکزی، ابلاغ نماید. همچنین مؤسسات اعتباری، اشخاص عضو «گروه مؤسسه اعتباری» و سهامداران، مالکان، مدیران و حسابرسان آنها و شعبه بانک خارجی در داخل کشور مکلفند ضمن همکاری با بازرسان بانک مرکزی، آمار، اطلاعات و اسناد و مدارک را در زمان مقرر مطابق با شرایط درخواستی به بانک مرکزی ارائه نمایند. عدم رعایت مفاد این بند در مهلت زمانی مقرر و مطابق با چارچوب های ابلاغی یا ارائه اطلاعات خلاف واقع، ناقص یا گمراه کننده به بانک مرکزی، جرم محسوب گردیده و مرتکب با شکایت بانک مرکزی درصورتی که مشمول مجازات شدیدتری نباشد به یک یا چند مورد از مجازات های تعزیری درجه هفت موضوع ماده (19) قانون مجازات اسلامی مصوب 1392/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی محکوم می شود.» علاوه بر این، در زمینه سیاست های پولی نیز باید گفت که «اعطای اعتبار جدید توسط بانک مرکزی به مؤسسات اعتباری بدون دریافت وثیقه، ممنوع است. نوع و میزان وثایق قابل پذیرش توسط هیأت عالی بانک مرکزی تعیین می شود»، یا آنکه «از زمان لازم الاجرا شدن این قانون، هرگونه استفاده دولت و شرکت های دولتی از منابع شبکه بانکی باید در قالب تحویل اوراق مالی اسلامی قابل معامله در بازار سرمایه به مؤسسات اعتباری صورت گیرد» و همچنین «در راستای تحقق عدالت در توزيع منابع بانكی، اعطای تسهیلات را به گونه ای مدیریت کند که نسبت تسهیلات به سپرده برای استان ها و مناطق محروم و کم‎برخوردار در طول سال های اجرای برنامه حداقل بیست درصد (20%) نسبت به ابتدای برنامه افزایش یابد. بانک مرکزی مکلف است گزارش عملکرد این جزء را سالانه به کمیسیون های برنامه وبودجه و محاسبات ، اقتصادی و اجتماعی مجلس ارسال نمایند.»

انتظام بخشی به عملیات بانکی نیز از دید قانونگذار دور نمانده و در این زمینه در قانون برنامه هفتم، مقرراتی وضع شده است؛ از جمله اینکه «مؤسسات اعتباری مکلفند تا پایان سال اول برنامه، سامانه های داخلی خود را به نحوی اصلاح کنند که هیچ گونه ایجاد تعهد و پرداخت وجوه تحت عنوان تسهیلات بدون اخذ شناسه یکتای صادرشده از سامانه متمرکز اطلاعات تسهیلات و تعهدات «سمات» امکان پذیر نباشد» یا آنکه «در صورت عدم رعایت موارد مذکور در اجزای (1) و (2) این بند، مؤسسه اعتباری متخلف و مدیران ذیل مدخل مطابق ماده (22) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، توسط هیأت انتظامی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به مجازات های جزء (2) به بعد بند «ب» ماده (23) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران محکوم می شوند. در صورت انعقاد قرارداد اعطای تسهیلات یا ایجاد تعهد بدون اخذ شناسه یکتای صادرشده از «سمات» یا عدم تطابق اطلاعات «سمات» با مفاد قرارداد منعقد شده، سود تسهیلات و کارمزد ضمانت نامه و اعتبارات اسنادی برای شخص حقوقی ذی نفع به عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی پذیرفته نمی شود.» در مجموع، مقررات مربوط به اصلاح نظام بانکی کشور بسیار مفصل است. به نظر می‎رسد بیشتر این مقررات، برگرفته از مقررات طرح 90 ماده ای بانکداری است که توسط کمیسیون اقتصادی مجلس سابق تهیه شده و جهت اعلام نظر به شبکه بانکی کشور ابلاغ شده است. ولی به جای طرح بانکداری، در قانون برنامه هفتم گنجانده شده و بر حجم قانون افزوده شده است.

گفتار پایانی اینکه قانونگذاری کارشناسی شده و به روزآوری قوانین موجود همواره امری لازم است، اما تصور نمی شود که برای حصول بدین مقصود، درگیر کردن مداوم مدیران بانکی بین بانک مرکزی و هیأت انتظامی یا مراجع قضایی، منتهی به نتیجه مثبت و درخور توجه برای حل مشکلات نظام بانکی کشور شود. این قبیل امور، توان مدیران بانکی را برای برنامه ریزی خواهد گرفت. بنابراین ضرورت دارد به جای جرم انگاری امور بانکی، بانک مرکزی با همفکری مراجع دانشگاهی و نهادهای صاحب نظر بانکی، نظیر «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی»، مقرراتی را به دولت پیشنهاد دهد تا نرخ تمام شده منابع بانکی کاهش یافته و مردم تسهیلات بانکی را با نرخ سود پایین دریافت کنند؛ نه آنکه با این مقررات حتی ساده ترین تخلف و ترک فعل منتهی به درگیر شدن مدیران بانکی با آثار ناشی از تعقیب قضایی و تعقیب هیأت انتظامی بانک مرکزی شود. متأسفانه در قانون جدید بانک مرکزی و همینطور قانون برنامه هفتم توسعه، نوعی افراط در این موارد مشاهده می شود که در نهایت به ضرر شبکه بانکی کشور تمام خواهد شد.