ساختار نظارتی بانک مرکزی اروپا

در اروپا تا چند دهه پیش از این هر کشور بانک مرکزی خودش را داشت و حوزه حکمرانی و سیاستگذاری بانک مرکزی محدود به مرزهای جغرافیای آن کشور بود، اما پیدایش اتحادیه اروپا و در پی آن ایجاد پول قدرتمند اروپایی به نام یورو این قاعده را بهم زد و ایده تشکیل بانک مرکزی اتحادیه اروپا شکل گرفت. بدین ترتیب تشکیل بانک مرکزی اروپا (European) System of Central Banks در سال ۱۹۹۲ و به دنبال تلاش اتحادیه اروپا برای ایجاد اتحادیه اقتصادی و پولی در کشورهای حوزه یورو محقق شد و بالاخره در یکم ژوئن ۱۹۹۸ بانک مرکزی اروپا کار خود را آغاز کرد. مرکز اصلی بانک مرکزی اروپا شهر فرانکفورت آلمان است که بزرگ ترین مرکز مالی در منطقه یورو به شمار می آید. بانک مرکزی اتحادیه اروپا در سایتش شکل گیری آن را بدین گونه توضیح داده است: «... از اول ژانویه 1999، بانک مرکزی اروپا (ECB) مسئول اجرای سیاست پولی برای منطقه یورو – بزرگ ترین اقتصاد جهان پس از ایالات متحده است. منطقه یورو زمانی به وجود آمد که مسئولیت سیاست پولی از بانک های مرکزی ملی 11 کشور عضو اتحادیه اروپا به بانک مرکزی اروپا در ژانویه 1999 منتقل شد. یونان در سال 2001، اسلوونی در سال 2007، قبرس و مالت در سال 2008، اسلواکی در سال 2009، استونی به آن پیوستند. در سال 2011، لتونی در سال 2014، لیتوانی در سال 2015 و کرواسی در سال 2023. ایجاد منطقه یورو و یک نهاد فراملی جدید، ECB، نقطه عطفی در روند طولانی و پیچیده ادغام اروپا بود. برای پیوستن به منطقه یورو، کشورها باید مانند سایر کشورهای عضو اتحادیه اروپا قبل از پذیرش یورو، معیارهای همگرایی را رعایت می کردند. این معیارها پیش شرط های اقتصادی و حقوقی کشورها را برای حضور موفق در اتحادیه اقتصادی و پولی تعیین می کند...» در واقع بانک مرکزی اروپا (ECB) یک نهاد قوی بانکی اتحادیه است که تحت قوانین کاملا تعریف شده ای فعالیت می کند. بانک مرکزی اروپا در انجام وظایف خود می تواند اقدامات قانونی را اتخاذ کند و همچنین نظرات خود را در مورد قوانین پیشنهادی در حوزه های صلاحیت خود ارائه و منتشر کند. در این بخش، همه اقدامات حقوقی بانک مرکزی اروپا - از جمله اصلاحات، اصلاحیه ها و نسخه های تلفیقی را به تمام زبان های رسمی اتحادیه اروپا و همچنین قوانین مربوط به بانک مرکزی اروپا را قابل دسترسی است. بر این اساس شاید مهمترین استراتژی بانک مرکزی اتحادیه اروپا نقش نظارتی آن بر بانک‏ های کشورهای عضو اتحادیه اروپاست. بانک مرکزی اتحادیه اروپا در این باره گفته است: «ما بر بزرگ ترین بانک ها در کشورهای شرکت کننده نظارت داریم. ما به طور مستقیم بر بزرگ ترین بانک‏ های کشورهای شرکت کننده نظارت می کنیم. برای انجام این کار، ما با ناظران ملی همکاری نزدیک داریم. آنها همچنین بر بانک‏ های کوچک تر در کشورهای مربوطه نظارت دارند...» ایسنا در مورد توافق سران اتحادیه اروپا برای نظارت بر بانک ها نوشته است: «اعضای این اتحادیه قرار است تا ابتدای سال آینده میلادی ضوابط نظارت بر بانک های منطقه یورو را تدوین کنند. براساس توافق صورت گرفته، بانک مرکزی اروپا از قدرت نظارت بر همه بانک های فعال در منطقه یورو برخوردار خواهد بود...»

بی گمان مهمترین نهاد تصمیم گیری در بانک مرکزی اروپا شورای حکومتی این بانک هست. شورای حاکم بانک مرکزی اروپا در مورد سیاست های پولی منطقه یورو سیاستگذاری می کند و به عنوان یک نهاد قدرتمند مستقل پولی و بانکی این سیاست ها را به بانک‏ های عضو ابلاغ می کند و بر اجرای صحیح آن نیز نظارت خواهد کرد. این شورا از شش عضو هیأت‏ مدیره اجرایی و ۱۵ رئیس بانک مرکزی ملی تشکیل شده است که رؤسای بانک های مرکزی حاضر در این شورا به صورت دوره ای تغییر می کنند. نظارت سازمان یافته بانک مرکزی اتحادیه اروپا از نوامبر سال 2014 آغاز شده است. بانک مرکزی اتحادیه اروپا در این خصوص گفته است: «اسناد سیاست نظارتی مقامات نظارتی باید به طور سیستماتیک انتظارات، مفروضات تحلیلی و روش‏ شناسی خود را به اشتراک بگذارند. این تضمین می کند که این موارد قابل پیش بینی هستند و مقامات مسئول هستند، به بانک های تحت نظارت کمک می کند تا با سیاست های اتحادیه مطابقت داشته باشند و از شرایط بازی برابر محافظت می کند. اسناد خط مشی مورد استفاده توسط بانک مرکزی اروپا برای این منظور ممکن است به طور کلی به دو دسته تقسیم شوند: اسناد راهنمایی نظارتی و گزارش های نظارتی. اسناد راهنمایی نظارتی بانک مرکزی اروپا شفافیت را در مورد نحوه انجام کار نظارتی بانک مرکزی اروپا ارائه می دهد و انتظارات نظارتی خود را نسبت به بانک‏ های تحت نظارت توضیح می دهد.» این نظام نظارتی اختصارا(SSM)نامیده می شود و نظارت مستقیم بانک مرکزی اتحادیه اروپا بر بانک‏ های مهم کشورهای عضو است. البته نظارت بانک مرکزی اتحادیه اروپا بر این بانک به معنای نفی نظارت داخلی اعضای اتحادیه بر این بانک ها نیست. به بیان دیگر بانک مرکزی هر یک از اعضای اتحادیه اروپا حق نظارت بر بانک‏ های آن کشور را دارد. گفتنی است در صنعت بانکداری پذیرفته شده است که نظارت مراجع بالادستی بانک ها به معنای مداخله مستمر و مستقیم بر مدیریت بانک و پاسپان مداری نیست. درواقع حاکمیت داخلی به نحوه سازماندهی بانک و کارآمدی نهادهای مدیریتی آن در انجام عملیات بانکی و مدیریت ریسک مربوط می شود، اما مقام ناظر تحولات بانک را در بازار پول به دقت رصد می کند تا از خطوط قرمز سیاست های پولی اتحادیه عبور نکند. بدیهی است سیاستگذاری در مورد اهداف تجاری بانک، تمایل آن به ریسک های محتمل، کنترل های داخلی در کنار تخصیص نقش ها و مسئولیت ها و ایجاد خطوط گزارش دهی مناسب، جنبه هایی هستند که در گستره حاکمیت داخلی بانک ها قرار دارند. به اعتقاد بانک مرکزی اتحادیه اروپا اهداف نظارتی این بانک بر پایه اصول زیر بنا نهاده شده است: «اهداف اصلی نظارت بانکی اروپا عبارتند از: اطمینان از ایمنی و سلامت سیستم بانکی اروپا، افزایش یکپارچگی و ثبات مالی، نظارت مستمر را تضمین می کند. به عنوان یک نهاد اتحادیه اروپا، بانک مرکزی اروپا تحت قوانین کاملاً تعریف شده ای عمل می کند که می ‏توان آن را در قوانین اولیه اتحادیه اروپا (به عنوان مثال معاهدات) و قوانین ثانویه اتحادیه اروپا (مانند مقررات، دستورالعمل‏ ها، تصمیمات، توصیه ها و نظرات) یافت. اهداف و وظایف کلی بانک مرکزی اروپا در معاهده عملکرد اتحادیه اروپا و در اساسنامه سیستم اروپایی بانک‏ های مرکزی و بانک مرکزی اروپا تعیین شده است. وظایف نظارت بانکی خاص توسط مقررات SSM به بانک مرکزی اروپا واگذار شده است که همکاری بانک مرکزی اروپا با مقامات نظارتی ملی کشورهای اتحادیه اروپا را که در نظارت بانکی اروپا مشارکت می کنند، تعریف می کند. در ماده 36 ( COUNCIL REGULATION (EU) No 2013/1024 of 15 October 2013) آمده است: «به منظور حصول اطمینان از اعمال قوانین و تصمیمات نظارتی توسط مؤسسات اعتباری، شرکت های هلدینگ مالی و شرکت های هلدینگ مالی مختلط، در صورت تخلف باید مجازات ‏های مؤثر، متناسب و بازدارنده اعمال شود. مطابق با بند 3 ماده 132 TFEU و مقررات شورای (EC) شماره 98/2532 مورخ 23 نوامبر 1998 در مورد اختیارات بانک مرکزی اروپا برای اعمال تحریم ها (6)، بانک مرکزی اروپا حق دارد جریمه یا جریمه های دوره ای را برای آنها اعمال کند. تعهدات به دلیل عدم رعایت تعهدات مندرج در مقررات و تصمیمات آن. علاوه بر این، برای اینکه بانک مرکزی اروپا بتواند به طور مؤثر وظایف خود را در رابطه با اجرای قوانین نظارتی تعیین شده در قانون اتحادیه که مستقیماً قابل اجرا است، انجام دهد، بانک مرکزی اروپا باید این اختیار را داشته باشد که جریمه های مالی را بر مؤسسات اعتباری، شرکت های هلدینگ مالی و شرکت های هلدینگ مالی مختلط اعمال کند. برای نقض چنین قوانینی مقامات ملی باید همچنان قادر به اعمال مجازات در صورت عدم رعایت تعهدات ناشی از قوانین ملی در انتقال دستورالعمل‏ های اتحادیه باشند. در مواردی که بانک مرکزی اروپا برای انجام وظایف خود اعمال مجازات برای چنین تخلفاتی را مناسب بداند، باید بتواند موضوع را برای آن اهداف به مقامات ذی صلاح ملی ارجاع دهد.» 

شورای حکام بانک مرکزی اتحادیه اروپا به طور معمول سالانه ۱۰ بار برای تصمیم گیری در مورد موضوعاتی مانند سیاست های پولی منطقه یورو، میزان ذخایر یا نرخ بهره در منطقه اروپا بحث و گفت وگو می کند و باتوجه به داده های تورمی و داده های بازار کار و داده های مربوط به میزان رشد در اقتصاد، سیاست پولی مدنظر خود را اعمال می کند. به هرحال به گفته یکی از کارشناسان بانکی: «نظارت مالی واحد مبتنی بر ۹ اصل بنیادین است. این ۹ اصل که در تمامی اقدامات نظارتی و رویه ها، استانداردها و سیاست های چارچوب نظارتی واحد باید مدنظر قرار داشته باشند برگرفته از اصول کمیته بازل در رابطه با نظارت بانکی مؤثر و نیز قواعد مقام بانکی اروپا هستند. نخستین اصل نظارتی استفاده از بهترین رویه ها است. اهداف، اصول و رویه های نظارتی باید مدام در پرتو استانداردهای بین المللی و تحقیقات داخلی مورد بازنگری قرار گیرند تا نشان دهنده بهترین رویه ها باشند.»

لازم به توضیح است قانون جدید بانک مرکزی نیز سیستم نظارتی بانک مرکزی بر بانک های دولتی و بانک های خصوصی و مؤسسات اعتباری را پذیرفته است. «معاون تنظیم گری و نظارت بانک مرکزی» حاصل این طرز تفکراست. براساس این قانون معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی، در جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی شرکت می کند. همچنین همین قانون گفته است.» انجام موارد زیر از سوی «اشخاص تحت نظارت» یا سهامداران مؤثر و مدیران آنها تخلف محسوب می شود. معاون تنظیم گری و نظارت در مقام دادستان انتظامی بانک مرکزی موظف است در صورت مشاهده هر یک از تخلفات، اعمال تنبیهات مذکور در بند «ب» این ماده را از هیأت انتظامی درخواست کند:

۱- تخلف از احکام این قانون و سایر قوانین مربوط و نیز تخلف از مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها

۲- تخلف از شرایط و ضوابط مجوز های صادره بانک مرکزی و یا نقض هر یک از شرایط و ضوابطی که مجوز های مذکور بر اساس آنها صادر شده است

۳- تخلف از مفاد اساسنامه شخص تحت نظارت

۴- تخلف از تعهدات ارائه شده به بانک مرکزی در مورد انجام اقدامات اصلاحی

۵- هرگونه رفتار «شخص تحت نظارت» که به تشخیص معاون تنظیم گری و نظارت می تواند به ناترازی وی یا سایر «اشخاص تحت نظارت» یا اخلال در نظام پرداخت کشور منتهی شود.

۶- عدم رعایت ضوابط تنظیم و نگهداری صحیح دفاتر، حساب ها، اطلاعات و صورت های مالی مطابق با مقررات و دستورالعمل های ابلاغی بانک مرکزی و عدم ارائه به موقع، صحیح و کامل داده ها، اطلاعات، صورت های مالی و گزارش ها به بانک مرکزی

۷- مشارکت حقوقی یا سرمایه گذاری مستقیم و به نگاهداری مؤسسه اعتباری خارج از ضوابط و حدودی که بانک مرکزی با رعایت و در چارچوب قوانین اعلام می کند

۸- خودداری از ارائه اطلاعات در مواردی که «شخص تحت نظارت» مکلف به ارائه آن بوده و خودداری از آن به موجب قانون تخلف محسوب شده باشد

۹- جلوگیری از اعمال نظارت بانک مرکزی یا اخلال در آن از طریق اقداماتی نظیر جلوگیری از حضور بازرسان، ارائه اطلاعات و آمار اشتباه و گمراه کننده، ارائه اطلاعات ناقص، تعلل و تأخیر در ارائه اطلاعات خواسته شده

۱۰- به کارگیری افراد به عنوان عضو هیأت مدیره و هیأت عامل و یا سایر مناصبی که حسب قانون یا مقررات، نیازمند تأییدیه هستند، بدون کسب تأییدیه صلاحیت عمومی و حرفه ای از بانک مرکزی یا مرجع مربوط

تبصره - حکم این جزء مانع رعایت قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس مصوب 1401/07/10 در مواردی که مشمول قانون مذکور می شوند، نیست.

۱۱- توقف فعالیت بدون عذر موجه

۱۲- ارائه خدمت به اشخاصی که به موجب این قانون یا سایر قوانین، ارائه خدمت به آنها ممنوع است

۱۳- عدم اجرای درخواست های صندوق ضمانت سپرده ها در مواردی که به موجب این قانون یا قوانین دیگر به صندوق اختیار داده شده است.

۱۴- عدم رعایت سقف های مذکور در بند های (۱۱)، (۱۲) و (۱۳) ماده (۸) این قانون

با وجود پیش بینی 14 بند مقررات نظارتی متفاوت برای بانک مرکزی، تفاوت اساسی ساختار نظارتی بانک مرکزی اتحادیه اروپا با قانون جدید بانک مرکزی از حیث مقوله نظارت آن است که بانک مرکزی اتحادیه اروپا یک نهاد مستقل و قدرتمند پولی و بانکی است که مستقل از دولت های عضو اتحادیه اروپا سیاست های پولی خود را طراحی اجرا می کند و مستقلا بر اجرای دقیق آنها توسط بانک های مهم اتحادیه نظارت می کند تا بتواند نرخ بهره بانکی را در کل اتحادیه تثبیت و حفظ کند. به هرحال استقلال سازمانی کارکردی بانک مرکزی اتحادیه اروپا و نظارت سازمان یافته آن بر بانک های عضو اتحادیه اروپا موجب شده است که این بانک بتواند نرخ بهره بانکی در سطح اتحادیه اروپا را در سطحی قابل قبول کنترل کند و پول اتحادیه اروپا یعنی یورو را قابل رقابت نزدیک با ارزهای مهم مانند دلار سازد. براین اساس به نظر می رسد فرآیند نظارتی اتحادیه اروپا بانک های عضو اتحادیه را ناچار به پرداخت تسهیلات یا اعتبارات بانکی بدون داشتن منابع سپرده بانکی کافی نمی کند یا آنکه بانک ها را ناچار نمی سازد به جای بانکداری «فوتبال داری» کنند و هم زمان منتقد ناترازی بانک ها باشد. درحالی که بر عکس در قانون جدید بانک مرکزی همه اختیارات قانونی بانک مرکزی به هیأت عالی واگذار شده است در حالی که اعضای هیأت عالی مستقیم یا غیرمستقیم منصوب دولت هستند. پس این نهاد عملاً نمی تواند مستقل باقی ماند؛ لذا سیاست های نظارتی آن نیز به طور طبیعی برگرفته از سیاست های کلان پولی و بانکی دولت های وقت خواهد بود. هرچند که بر افزایش اقتدار بانک مرکزی تأکید شود. باید پذیرفت که استقلال بانک مرکزی از دولت های وقت در هر کشور امری بسیار ضروری است. به هر حال استقلال سازمانی و کارکردی بانک مرکزی اتحادیه اروپا و نظارت سازمان یافته آن بر بانک های عضو اتحادیه اروپا موجب شده است که این بانک بتواند نرخ بهره بانکی در سطح اتحادیه اروپا را در سطحی قابل قبول کنترل کند و پول اتحادیه اروپا یعنی یورو را قابل رقابت با ارزهای مهم مانند دلار سازد. بر این اساس به نظر می رسد اتحادیه اروپا بانک های عضو اتحادیه را ناچار به پرداخت تسهیلات یا اعتبارات بانکی بدون داشتن منابع سپرده بانکی کافی نمی کند یا آنکه بانک ها را ناچار نمی سازد به جای بانکداری «فوتبال داری» کنند و تسهیلات یا وام بانکی تکلیفی خارج از توان مالی بدهند و ناتراز شوند و در عین حال خود منتقد ناترازی بانک ها نیز باشد.

سخن پایانی آنکه:

امروزه در همه کشورها نظارت سازمان یافته یکسان بانک مرکزی بر عملکرد همه بانک ها و مؤسسات اعتباری خواه خصوصی باشند خواه دولتی امری پذیرفته شده است. افزون بر آن این قاعده نیز در همه دنیا پذیرفته شده که بانک مرکزی برای دستیابی به تثبیت حفظ ارزش پایه پولی و کنترل نرخ ارز تورم باید از نظر ساختاری مستقل باشد وگرنه بانک مرکزی غیرمستقل عملاً مجری سیاست های پولی و بانکی دولت های وقت خواهد بود. شاید ساختار نظارتی بانک مرکزی اتحادیه اروپا برای نظارت یکسان بر بانک های خصوصی و بانک های دولتی عضو اتحادیه می تواند الگویی در زمینه نظارت یکسان بانکی بر بانک ها و مؤسسات اعتباری خصوص و دولتی باشد.