قانون بانکداری در سال های دور

کمیسیون اقتصادی مجلس در بهمن ماه ۱۴۰۲، گزارش یک شوری «طرح جدید بانکداری» را به مجلس شورای اسلامی ارائه داده است، اما شاید چندان باورپذیر نباشد که اولین قانون بانکداری ایران در ۴۸ ماده در تیرماه ۱۳۳۴ توسط کمیسیون های مشترک مجلسین تصویب شده باشد. این قانون، نهاد بانک را چنین تعریف کرده است: «بانک مؤسسه ای است که به صورت شرکت سهامی مطابق قانون تجارت تشکیل شده و براساس مواد این قانون به عملیات بانکی اشتغال ورزد.» در این قانون همچنین در شرح وظایف و عملیات یک مؤسسه پولی و مالی به نام بانک گفته شده است: «بانک ها علاوه بر قبول سپرده و افتتاح حساب جاری و اعطای اعتبار می توانند طبق اساسنامه خود در حدود مقررات این قانون، یک یا چند رشته از عملیات ذیل را انجام دهند: معاملات مربوط به بروات و سفته، عملیات مربوط به سهام و اسناد و برگ های بهادار دیگر، نقل و انتقال وجوه در داخله، معاملات ارزی، معاملات فلزات گرانبها ( با رعایت قوانین مربوطه)، تضمین و صدور ضمانت نامه، اجاره صندوق امانات و هر نوع معاملات مجاز دیگر که مغایر با عرف معاملات بانکی نبوده و هیأت نظارت بر بانک ها ممنوع نکرده باشد.»

این نکته نیز شایان توجه است که در یک قانون که ۶۰ سال پیش تصویب شده است، برای جلوگیری از هرگونه سوءاستفاده مدیران بانکی مقرر شده: «مدیران و صاحبان امضای مجاز بانک ها حق ندارند وام یا اعتباری بیش از دو برابر حقوق سالیانه خود از بانکی که در آن کار می کنند، دریافت کنند.» و در ادامه تاکید شده است: «بانک ها موظفند همیشه معادل ۴۰ درصد از بدهی های کوتاه مدت خود، دارایی های کوتاه مدت در اختیار داشته باشند.»

در این قانون کهنسال، ضابطه تشخیص بانک های ایرانی از بانک های خارجی چنین تعیین شده است: «بانک هایی که در ایران تأسیس ولی بیش از ۴۹ درصد سهام آن متعلق به اتباع بیگانه باشد، از لحاظ این قانون، بانک خارجی تلقی می شود. انتقال سهام بانک های ایرانی به اتباع خارجی تا میزان ۴۹ درصد منوط به موافقت هیأت نظارت بر بانک ها می باشد. ادارات ثبت مکلفند برای ثبت بانک های داخلی، موافقت هیأت نظارت بر بانک ها را مطالبه نمایند.» گفتنی است که در آن سال های دور، نهادی مشابه شورای پول و اعتبار برای نظارت بر عملیات بانک ها و هماهنگی در عملیات بانکی بدین گونه تشکیل شده است: «برای نظارت در جریان اعتبارات کشور و بازرسی سازمان و عملیات بانک ها به منظور اجرای این قانون، هیأتی به نام هیأت نظارت بر بانک ها تشکیل می گردد.» همچنین «اعضای دائمی هیأت نظارت بر بانک ها نیز متشکل از دادستان کل، مدیرکل بانک ملی ایران، رئیس اتاق بازرگانی و یک نفر نماینده منتخب از طرف بانک های غیردولتی که به هیچ یک از آنها بستگی نداشته و ذی نفع نباشد.»

نکته جالب در مورد هیأت نظارت بانک مرکزی، تعیین یک مرجع قانونی برای اعتراض به تصمیمات هیأت نظارت است. در ماده ۲۸ قانون مورد اشاره آمده است: «بانک ها می توانند از تصمیمات هیأت نظارت بر بانک ها در موارد ذیل در ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ به هیأت وزیران، اعتراض به عمل آورند:

الف - رد تقاضای تأسیس بانک.

ب - تصمیم هیأت نظارت بر بانک ها به تعطیل بانک یا شعبه نمایندگی آن.

ج - تصمیم هیأت نظارت بر بانک ها به منع قسمتی از عملیات بانکی و معاملات.

 اعتراض بانک ها به تصمیم هیأت نظارت از طرف هیأت وزیران به هیأت نظارت ارجاع می شود و هیأت مزبور، دلایل خود را ظرف دو هفته گزارش می دهد. رونوشت این گزارش برای بانک معترض ارسال خواهد شد تا بانک مزبور در ظرف ۱۰ روز پس از وصول، جواب آن را بدهد. سپس هیأت وزیران، /تصمیم لازم اتخاذ می نماید.»

به هر حال، اگر با دیدگاهی منصفانه به قانون ۶۰ ساله بانکداری نگاه کنیم، به خوبی می توان دریافت که در آن سال های دور، قوانین و مقررات بانکی چگونه کارشناسی می شدند و به نحوی ماهرانه چنان تنظیم شده اند که حتی المقدور از کوتاه ترین عبارت، بیشترین مفاهیم قابل درک و استنباط باشد. قانون نویسی با انشانویسی و تکرار مکررات از اساس متفاوت است. قانون طولانی، حوصله خواننده و مخاطب را سر خواهد برد و رشته متمرکز فکر و اندیشه را پاره خواهد کرد. اکنون بیش از ۶۰ سال از تصویب قانون بانکداری گذشته است و بعد از تدوین این قانون، قوانین بانکی دیگر نیز تصویب و اجرا شده است. از جمله این قوانین و مهمترین آنها، قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال ۱۳۵۱) است؛ قانونی کارا و کارشناسانه که هم اکنون نیز در حال اجراست. در سال گذشته نیز قانون جدید بانک مرکزی پس از مباحث فراوان در شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب نهایی رسید. اما در کمال شگفتی با وجود آنکه مجلس در بند ۱۰ ماده ۴ قانون جدید بانک مرکزی، تهیه طرح ها و لوایح بانکی را برعهده بانک مرکزی گذاشته است؛ کمیسیون اقتصادی مجلس در دهم بهمن ماه سال گذشته، گزارش یک شوری «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» را تقدیم مجلس شورای اسلامی کرده است. طرح جدید بانکداری که مجموعا در ۳۷ ماده و بسیار طولانی تنظیم شده است، اما چندان اثری از رعایت نقطه نظرات شبکه بانکی کشور در آن به چشم نمی خورد.

اکنون بیش از چهار دهه است که مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا در بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور نهادینه شده و سیستم آی تی، سیستم حسابداری، اصول حاکم بر آنها و قراردادهای بانکی برمبنای اصول و مبانی قانون مورد اشاره (قانون عملیات بانکی بدون ربا) تنظیم و فرآیندسازی شده است؛ اصولی که از نظر عدم مغایرت با موازین شرعی، حتی در زمان حیات بنیان گذار فقید جمهوری اسلامی نیز مورد ایراد شرعی ایشان قرار نگرفته است، اما بررسی های کارشناسی انجام شده در مورد طرح جدید بانکداری نشان می دهد که طرح ۳۷ ماده ای مورد بحث، اشکالات ساختاری بسیاری دارد. این طرح علاوه بر حجیم و طولانی بودن هر کدام از مواد آن و برخلاف قانون پولی و بانکی کشور، از نظر متن و نوشتار همچون دستورالعمل ها و بخشنامه های بانکی بسیار طولانی و خسته کننده تنظیم شده و آشفتگی و بی نظمی و پراکندگی و عدم ارتباط منطقی بین موضوعات مطرح شده به شدت به اصل طرح آسیب رسانده است. افزون بر آن، با ملاحظه و مطالعه طرح جدید بانکداری و مقایسه آن با قانون عملیات بانکی بدون ربا به خوبی می توان پی برد که طرح جدید بانکداری از نظر موازین و اصول حاکم بر عملیات بانکی بدون ربا اساسا فاقد موضوعات جدید است. در واقع، تغییرات در این قانون تنها در همین حد است که نام تسهیلات مشارکتی به تأمین مالی مشارکتی تغییر پیدا کرده و همچنین یک موضوع مهجور و دور از ذهن فقهی که البته مورد اختلاف فقهی است و در عین حال کاملا ناشناخته به نام «حبس توقف پول» در آن مطرح شده است. این راهکار هم نمی تواند راه حلی مؤثر برای صدها مشکل بانکی باشد و مثلا مشکلات فقهی و حقوقی معاملات مبتنی بر رمزارزها یا پول های الکترونیکی را حل نماید.

اگر به صورت منصفانه، متن قانون بانک مرکزی و طرح جدید بانکداری را با متن قانون بانکداری (مصوب سال ۱۳۳۴) و قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال ۱۳۵۱) مقایسه کنیم، مشخص می شود که متون قدیمی سابق بسیار مختصر تنظیم شده و در عین حال، مفاهیم حقوقی بسیاری را در این عبارات کوتاه در خود جای داده است. بنابراین انتظار می رود که قوانین بانکی جدید از نظر کوتاهی متن و گویایی مطالب از قوانین پیشین پیشرفته تر باشند؛ در حالی که حداقل قانون جدید بانک مرکزی و طرح جدید بانکداری واجد این خصوصیات گفته شده نیستند. ضمن آنکه در قانون جدید بانک مرکزی، مسئولیت تهیه و تنظیم طرح ها و لوایح بانکی به عهده بانک مرکزی گذاشته شده است، بنابراین طرح جدید بانکداری نیز از این قاعده مستثنی نیست و بایستی در اجرای قانونی که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده است (قانون جدید بانک مرکزی)، طرح مورد بحث از سوی بانک مرکزی طراحی و تنظیم شود. همچنین نباید از این نکته غافل شد که در بحث سیاستگذاری و طراحی و تصویب قانون، شتابزدگی و ناپخته عمل کردن، نتیجه عکس می دهد و نه‎تنها مشکلی را حل نمی کند، بلکه بر حجم مشکلات مردم و شبکه بانکی کشور خواهد افزود.