طرح جدید بانکداری: غیرکارشناسی و دور از واقعیت بانکداری

در آستانه انتخابات مجلس، انتشار گزارش رسمی کمیسیون اقتصادی مجلس در مورد طرح بانکداری (۱۰ بهمن ماه ۱۴۰۲)، موجی از تعجب در محافل کارشناسی بانکی پدید آورد؛ طرحی که در 37 ماده تنظیم شده و «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» نام گرفته، اما نشانه هایی از موافقت یا مشارکت بانک مرکزی و همچنین شبکه بانکی کشور یا نهادهای کارشناسی بانکی، نظیر کانون بانک ها، شورای هماهنگی بانک های دولتی و انجمن مدیران بانکی در تنظیم این طرح دیده نمی شود. یکی از مدیران کارکشته و مجرب بانکی پس از انتشار طرح مورداشاره در مورد آن چنین اظهارنظر کرده است: «پیش نویس طرح قانونی بانکداری جمهوری اسلامی ایران از جهات حقوقی و عملیاتی دارای ایرادات اساسی است که اقتصاد بانک محور کشور را در تنگنای نافرجامی قرار می دهد. طرح حاضر بیش و پیش از آنکه قانون بانکداری باشد، به نوعی دستورالعمل اجرایی قانون برنامه هفتم است که با یک نگاه محدود و غیرکارآمد و دیدگاه چپ گرایانه خاص تنظیم گردیده و عملا سیستم بانکی کشور را به «باجه »های تحت مدیریت و کنترل بانک مرکزی تقلیل می دهد.»

طرح بانکداری، سرگذشتی جالب دارد. طرح جدید بانکداری چند سال پیش با بیش از 200 ماده توسط کمیسیون اقتصادی کلید خورد. بخشی از طرح مورد اشاره به قانون بانک مرکزی اختصاص یافت و نتیجه عملی این قانون هم دولتی سازی کامل بانک مرکزی بود. در بازنگری نسخه بعدی، این طرح به 90 ماده تقلیل داده شد. به بیان دیگر، پس از تصویب قانون جدید بانک مرکزی، کمیسیون اقتصادی مجلس، طرح بانکداری موردنظر خود را در 90 ماده تهیه و آن را جهت بررسی و اعلام نظر برای بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور ارسال کرد. در پی آن، کارگروهی متشکل از کارشناسان مجرب و خبره بانکی و مدیران قبلی و فعلی بانک مرکزی تشکیل شد تا این طرح 90 ماده ای را بررسی نماید. بنده نیز به نمایندگی کانون بانک ها، افتخار حضور در این جلسات را داشتم. طی جلسات متعدد، ماده به ماده این طرح به طور مفصل بررسی و اصلاحات لازم به عمل آمد. نتیجه این بررسی کارشناسی نیز در اوایل اردیبهشت ماه امسال در نامه بانک مرکزی مفصلا به مجلس اعلام شد. چند ماه گذشت. در هفته اول بهمن ماه نسخه جدید طرح بانکداری مشتمل بر 35 ماده توسط بانک مرکزی به کانون بانک ها و شورای هماهنگی بانک های دولتی ارسال گردید و درخواست شد که برای بررسی کارشناسی این طرح 35 ماده ای، نمایندگان خود را به بانک مرکزی معرفی نمایند. بدین ترتیب طرح 90 ماده بانکداری براساس نسخه ابلاغ شده بانک مرکزی به شبکه بانکی کشور به 35 ماده تقلیل یافته است. در هر صورت، کارشناسان کانون بانک ها، جهت بررسی این طرح به بانک مرکزی معرفی شدند، اما ناباورانه فرصت بررسی و رسیدگی این طرح 35 ماده ای توسط بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور به دست نیامد بلکه برعکس به ناگاه قبل از بررسی نسخه 35 ماده ای بانک مرکزی، متن نهایی این طرح مجموعا در 37 ماده تقدیم مجلس شد؛ یعنی دو یا سه ماده قانونی بیشتر از نسخه ای که به سیستم بانکی جهت بررسی ابلاغ شده است. بررسی های اولیه نشان می دهد که حتی در این طرح 35 ماده ای نیز نظریات کارشناسی نظام بانکی کشور یا مدیران و کارشناسان بانکی چنان که باید و شاید رعایت نشده است. نسخه جدید 37 ماده ای طرح بانکداری در واقع، ورژن ارتقایافته طرح 90 همین طرح است که آن نیز حاصل کوچک سازی یک کتابچه بیش از 200 ماده‏ ای است. در طرح جدید 37 ماده‏ ای، مباحث بانکی مهم مانند بانکداری و انواع عملیات بانکی، انواع بانک ها و مؤسسات اعتباری، نظارت شرعی شورای فقهی، نظارت بانک مرکزی بر بانک ها و مؤسسات اعتباری، کفایت سرمایه بانک ها و مؤسسات اعتباری، توقف ورشکستگی بانک ها و مؤسسات اعتباری، مدیریت تعارض منافع، نهادهای مکمل صنعت بانکداری و... مطرح شده است.

حال پرسش آن است که با این تنوع مباحث آیا این طرح 37 ماده ای می تواند حتی در صورت تصویب نهایی راهگشای مشکلات فعلی نظام بانکی کشور باشد؟ به نظر نگارنده، پاسخ بدین پرسش، منفی است. تصور می کنم این طرح نه تنها مشکل گشای نظام بانکی کشور نخواهد بود؛ بلکه برعکس ممکن است در صحنه اجرا بر مشکلات فعلی شبکه بانکی نیز بیفزاید؛ زیرا این طرح بسیار آرمان گرایانه و دور از واقعیت های موجود شبکه بانکی کشور تنظیم شده و ساختار قانون عملیات بانکی بدون ربا که بیش از چهار دهه است سیستم های مالی، حقوقی، اعتباری و عملیاتی بانک ها برمبنای آن پایه گذاری شده را به هم می ریزد. لذا نمی تواند پاسخگوی مشکلات فعلی شبکه بانکی کشور باشد. باید بدین نکته توجه داشت که همانند قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351، طرح قانون بانکداری نیز بایستی دربردارنده دو موضوع بانکداری و عملیات بانکی باشد. در بخش بانک و شغل بانکداری، شرایط تشکیل بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی، میزان سرمایه موردنیاز، شرایط سهامداران و انواع بانک ها با توجه به نوع فعالیت شان و مباحثی از این دست مطرح می شود. در بخش عملیات بانکی نیز انواع عملیات بانکی مجاز تعیین خواهد شد. در مجموع، پاره‏ای از اشکالات طرح 37 ماده‏ ای بانکداری را می توان به طور خلاصه در موارد زیر برشمرد:

1-ابهام در ماهیت انتفاعی و تجاری بانک ها

بانکداری یک صنعت پویا و به شدت تحول خواه است؛ صنعتی برگرفته از خارج که در کشورمان سابقه نداشته است. تا آنجایی که سوابق نشان می ‏دهد، هیچ کدام از فقهای صاحب نام نیز مدعی نشده اند که بانک و بانکداری اسلامی از احکام تاسیسی اسلام است. در حال حاضر در دنیا بیشتر عملیات بانکی و دریافت و پرداخت ها به صورت الکترونیکی انجام می شود و نیاز به حضور فیزیکی مشتری در شعب بانک ها نیست و بانکداری مجازی نیز گوی سبقت از بانکداری سنتی ربوده است. در کشور ما نیز اقتصاد و به ویژه بخش تولید، بانک محور هستند. کمترین مشکل در این صنعت به طور مستقیم در بخش تولید نیز اثر منفی خواهد گذاشت، اما نباید فراموش کرد که فعالیت های بانکی کلا در قالب یک تشکیلات یا شرکت کاملا تخصصی و انتفاعی بنام «بانک» سازماندهی می شود. بدین لحاظ، ماهیت و فعالیت بانک با صندوق های پرداخت یا بنگاه های امدادی متفاوت است. در ایران سال هاست پذیرفته شده که بانک باید به صورت شرکت سهامی سازماندهی شود. این را بند الف ماده 31 قانون پولی و بانکی می گوید: «تشکیل بانک فقط به صورت شرکت سهامی عام با سهام با نام ممکن خواهد بود.» رویکرد شرکت های سهامی نیز انتفاعی و تجاری است و بایستی در قبال سهامداران پاسخگو باشد و به آنان سود رساند. در طرح پیشنهادی، مسئولیت بانک در مقابل سرمایه گذاران و سها مداران آن چیست؟ تقریبا هیچ.

اگر به ماده 2 طرح پیشنهادی توجه کنید ملاحظه خواهید کرد که در این ماده همه نوع مسئولیت یا وظیفه قانونی برای بانک ها اعم از اجرای بانکداری اسلامی تا تسهیل و ترویج سنت قرض الحسنه یا گسترش بانکداری قرض الحسنه یا بانکداری اجتماعی، عدالت در پرداخت تسهیلات و مأموریت شبکه بانکی کشور برای تأمین مالی خانوارها، واحدهای تولیدی و تجاری و تدارک سرمایه ثابت و در گردش موردنیاز پیشرفت کشور و رشد اقتصادی همراه با عدالت تعیین شده است. پس وظیفه و مسئولیت بانک در مقابل سهامداران و ذی نفعان آن مگر جزو فعالیت های تجاری و کسب سود از بانکداری برای سهامداران است و با این رویکرد غیرانتفاعی و امدادی کدام سرمایه گذار حاضر به سرمایه گذاری در بانک ها خواهد شد؟ پس تشکیلاتی بنام بانک را نباید صرفا یک صندوق پرداخت تلقی کرد.

2-تکرار واژه شناسی قانون جدید بانک مرکزی در طرح جدید

یکی از ایرادهای ساختاری و متنی طرح جدید بانکداری، بازتعریف واژه هایی است که قبلا در قانون جدید بانک مرکزی به تفصیل تعریف شده است. تکرار برخی موضوعات قانون جدید بانک مرکزی در طرح بانکداری نه تنها متن قانون موردنظر را طولانی و خستگی آور می کند؛ بلکه ممکن است سبب بروز برخی از مشکلات اجرایی شود. به عنوان مثال، اگر به ماده یک قانون بانک مرکزی نگاه کنیم ملاحظه خواهیم کرد که در این ماده تعریف اصطلاحاتی نظیر بانک مرکزی، شورای عالی، شورای فقهی، بانکداری اسلامی، اشخاص تحت نظارت، اشخاص مرتبط، گزیر و... آمده است. در ماده یک طرح بانکداری دوباره همین واژه شناسی قانون تکرار شده است. از تکرار مطالب و طولانی تر کردن متن قوانین چه حاصلی برداشت می شود؟

3-ابهام در تعریف اصطلاح «بانکداری اسلامی»

بیش از چهار دهه است که شبکه بانکی کشور براساس قانون عملیات بانکی بدون ربا تنظیم شده است. سیستم های مالی، حقوقی، اعتباری، حسابداری و ریسک در بانک ها برمبنای این اصول نهادینه و سازماندهی شده است. حال چه اصراری است که عملیات بانکی بدون ربا را به نام بانکداری اسلامی به مردم و شبکه بانکی کشور معرفی کنیم و بگوییم که «بانکداری اسلامی الگویی خاص از بانکداری است که در آن عملیات و خدمات بانکی در چارجوب اهداف نظام اسلامی و سازگار با شریعت و موازین اسلامی تنظیم می گردد.» مگر همه این امور در قانون عملیات بانکی بدون ربا نیامده است؟! آیا منظور از اصطلاح نظام اسلامی همان جمهوری اسلامی ایران است؟ در این صورت شیوه قانون گذاری جمهوری اسلامی ایران در قانون اساسی تعیین شده است. پس بهتر نیست به جای اصطلاحات علوم سیاسی همان اصطلاح «جمهوری اسلامی» آورده شود تا بتوان مرزهای بانکی یا غیربانکی این الگوی خاص بانکداری را براساس مصوبات مجلس یا مجمع تشخیص به راحتی تشخیص داد؟ آیا بعد از چهار دهه اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا بدین نتیجه رسیده ایم که این قانون غیرشرعی است یا اجرای آن صحیح نبوده است؟

4-تمایز بین عملیات بانکی و خدمات بانکی

در یک دسته بندی کلی در حال حاضر فعالیت بانک ها به دو دسته کلی پرداخت انواع وام و تسهیلات و اعتبارات بانکی و تعهدات بانکی تقسیم می شود؛ با این توضیح که براساس قانون عملیات بانکی بدون ربا، تنها وام قابل پرداخت در بانک های ایران فقط وام قرض الحسنه است. 

تفاوت این دو یعنی تسهیلات و تعهدات نیز در نوع تعهدات و میزان ریسک بانک هاست. در پرداخت تسهیلات یا وام قرض الحسنه میزان ریسک بانک ها بسیار بالاست؛ زیرا نتیجه تسهیلات، خروج نقدینگی از بانک هاست و در قبال آن صرفا تعهد تسهیلات گیرنده به پرداخت اصل و سود تسهیلات دریافتی است. در تسهیلات بانکی بانک ها در قبال پرداخت تسهیلات بانکی، «سود» می گیرند، اما در تعهدات بانکی موضوع متفاوت است. به بیان دیگر، وقتی بانک ضمانت نامه یا اعتبار اسنادی صادر می کند هم در روابط بین بانکی و هم در مقابل ذی نفع متعهد پرداخت است؛ خواه ضمانت خواه یا متقاضی صدور ضمانت نامه پس از پرداخت به ذی نفع، تعهدات خود را در مقابل بانک انجام دهند یا ندهند؛ لذا در تعهدات بانکی میزان ریسک بانک ها بسیار بالاست. این موضوع با یک حواله ساده بانکی یا پرداخت قبوض خدمات عمومی، تفاوت بسیاری دارد. 

به هرحال، هم در تعهدات و هم در خدمات بانکی، بانک ها فقط مجاز به دریافت کارمزد هستند. متأسفانه تنظیم کنندگان طرح 37 ماده‏ ای به این مطلب بدیهی، کمترین توجهی نداشته اند و در ماده 2 طرح، تعهدات بانکی نظیر صدور ضمانت نامه بانکی یا اعتبار اسنادی را در ردیف خدمات بانکی نظیر خرید و فروش ارز یا اجاره صندوق های امانات تلقی کرده‎اند.

5-اصرار بر اعاده مجدد اختیارات شورای فقهی

در قانون بانک مرکزی، اختیارات وسیعی برای شورای فقهی بانک مرکزی از جمله نظارت بر عملکرد بانک ها پیش بینی شده بود. اما مجمع تشخیص، نظارت بر بانک ها را از جمله اختیارات شورای فقهی تشخیص نداد؛ به طوری که مشروح مذاکرات مجمع تشخیص در این زمینه حاکی است که «دکتر مصباحی مقدم در ادامه پیشنهاد خود را مطرح کرد و گفت: اگر قراردادها درست باشد، اما در میدان عمل، نظارتی نشود مشکلات پدید می آید. پیشنهاد می شود: وظیفه «نظارت کلی بر اجرا» را برای شورای فقهی اضافه نمایید. آیت الله آملی لاریجانی به عنوان مخالف این پیشنهاد اظهار داشت: نظارت اجمالی و تفصیلی تعریف ندارد. اگر در اجرا مشکلی پیش آید، نهادهای ناظر و مراجع قضایی در کشور وجود دارند و نیاز به تکثیر نهادها و دستگاه های نظارتی کشور نیست و می توان آنها را در این زمینه تقویت کرد. مجمع تشخیص همچنین در مورد محسوب نمودن شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی رسما چنین اعلام نظر کرد: تعریف شورای فقهی به عنوان یک رکن اصلی، به طوری که رئیس کل بانک مرکزی یک عضو این شورا باشد، به تضعیف جایگاه و اقتدار بانک مرکزی منجر خواهد شد و با بند ابتنا بر نظریات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون منافات دارد.»

در مقاله «نظارت فقهی، گذشته، حال و آینده» (منتشر شده در روزنامه فرصت امروز به تاریخ ۲ دی ماه ۱۴۰۲)، این موارد را مفصل تشریح کرده ام. در نهایت در مصوبه مجمع تشخیص، حدود صلاحیت شورای فقهی، «حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قرارداد های مورد استفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع» تعیین شد، اما ماده 17 طرح جدید دوباره همان موارد حذف شده از قانون بانک مرکزی تحت عنوان «نظارت شرعی» تکرار شده است. مگر قرار نیست مجموعه سیاست ها و مصوبات بانکی بانک مرکزی بنا به تشخیص شورای فقهی مغایر با شرع نباشد و آنگاه این مصوبات به عنوان مصوبه بانک مرکزی به شبکه بانکی کشور ابلاغ شود، پس شبکه بانکی کشور قانونا فقط ملزم به رعایت مصوبات بانک مرکزی است که با تایید شورای فقهی ابلاغ می شود و حق اجتهاد شرعی در برابر مصوبات بانک مرکزی را ندارد.

6-نفی اصول و مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا و تاسیس اصول بانکی جدید

چهار دهه است که شبکه بانکی کشور براساس اصول و مبانی قانونی عملیات بانکی بدون ربا پذیرفته است که «بانک ها می توانند تحت هر یک از عناوین ذیل به قبول سپرده مبادرت نمایند:

الف - سپرده های قرض الحسنه:

۱ – جاری

۲ - پس انداز.

ب - سپرده های سرمایه گذاری مدت دار.

تبصره - سپرده های سرمایه گذاری مدت دار که بانک در به کار گرفتن آنها وکیل است، در امور مشارکت، مضاربه، اجاره به شرط تملیک، معاملات اقساطی، مزارعه، مساقات، سرمایه گذاری مستقیم، معاملات سلف و جعاله مورد استفاده قرار می گیرد.

ماده ۴ – بانک ها مکلف به بازپرداخت اصل سپرده های قرض الحسنه ( پس انداز و جاری) می باشند و می توانند اصل سپرده های سرمایه گذاری مدت دار را تعهد و یا بیمه نمایند.

 ماده ۵ - منافع حاصل از عملیات مذکور در تبصره ماده ۳ این قانون، براساس قرارداد منعقده، متناسب با مدت و مبالغ سپرده های سرمایه گذاری و رعایت سهم منابع بانک به نسبت مدت و مبلغ در کل وجوه به کار گرفته شده در این عملیات، تقسیم خواهد شد.»

اما در طرح جدید، سپرده گذاری بانکی به «سپرده جاری؛ سپرده پس انداز؛ سپرده سرمایه گذاری عام؛ سپرده سرمایه گذاری خاص» تقسیم شده است. پرسش نخست در این زمینه آن است که آیا در این طرح سپرده گذار بانکی همان سپرده گذار بازار سرمایه است که با محاسبه تمام و کمال بازار سرمایه و ریسک های ناشی از آن در سپرده گذاری خاص بانک ها مشارکت می کند؟ در این صورت تاثیر این گونه مقررات با جریان سپرده گذاری مردم عادی در بانک ها چه خواهد بود؟ گذشته از آن، رابطه حقوقی بین بانک ها و سپرده گذاران به عنوان مثال در حساب سپرده جاری چگونه تبیین می شود؟

اینها گوشه ای از مشکلاتی است که در آینده برای بانک ها در مراجع قضایی و استنباط از روابط حقوقی بین بانک و مشتری حاصل خواهد شد. گذشته از آن، در این طرح از یک نوع بانکداری جدید به‎نام «بانکداری اجتماعی» (قرض الحسنه) نام برده شده است. این در حالی است که براساس ماده ۱۴، «در تسهیلات قرض الحسنه دریافت کارمزد صرفا در حدی که هزینه های ناشی از اعطای تسهیلات را پوشش دهد، بلامانع است. سقف کارمزد و چگونگی محاسبه و دریافت آن توسط هیأت عالی تعیین می شود. کارمزد تسهیلات قرض‎الحسنه فقط برای یک بار به ترتیبی که توسط بانک مرکزی ابلاغ می شود، محاسبه و به صورت یکجا در ابتدا یا به تدریج همراه اقساط تسهیلات قرض الحسنه از مشتری دریافت می شود. محاسبه و دریافت مکرر کارمزد ممنوع است.» و در ماده ۱۷ نیز «دریافت مبالغی به عنوان کارمزد تسهیلات قرض الحسنه، بیشتر از هزینه ها انجام شده.» بنابراین هزینه های عملیاتی و نیز سود بانک از این گونه بانکداری چگونه حاصل می شود؟ پرسش بعدی این است که آیا نظر موافق مراکز علمی و مراجع حوزه علمیه با این تعریف از بانکداری بدون ربا گرفته شده است؟

7- جرم انگاری تخلفات بانکی

طرح جدید در مواردی، تخلفات بانکی (از جمله خرید و فروش تملک املاک و مستغلات، عدم افشای روابط خویشاوندی منتهی به ایجاد مالک واحد، عدم رعایت برخی از مقررات لوایح بانکی توسط مدیران کارکنان و حسابرسان مؤسسه اعتباری، عدم وضع و نگهداری ذخایر قانونی، عدم همکاری لازم با رئیس اجرایی گزیر، تبانی مسئولان اجرایی گزیر با طلبکاران مؤسسه اعتباری، اخلال در نظام اقتصادی در برخی موارد)، را جرم تلقی و مستوجب مجازات قانونی تلقی کرده است. در این زمینه باید توجه داشت که براساس بند 2 اصل 158 قانون اساسی، «تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی» در صلاحیت قوه قضائیه است. آیا در جرم انگاری تخلفات بانکی، اصول قانون اساسی رعایت شده و با قوه قضائیه در این مورد هماهنگ شده است؟ آیا جرم انگاری تخلفات بانکی به این معناست که هیأت انتظامی بانک مرکزی، صلاحیت رسیدگی به این گونه تخلفات بانکی را نخواهد داشت؟!

سخن پایانی آنکه، در تصویب قانون جدید بانک مرکزی به نظرات مدیران و کارشناسان بانکی، توجه چندانی نشد. فرجام ناخوشایند آن نیز تصویب یک قانون بود که با ده‎ها ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مواجه شد. بنابراین برای طراحی و تنظیم یک طرح بانکی بدین اهمیت که قطعا فعالیت بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور را به طور کامل تحت تاثیر قرار خواهد داد، محوریت بانک مرکزی، اصل اساسی است. به بیان دیگر، این طرح غیرکارشناسی بایستی توسط بانک مرکزی با بهره گیری از نظرات و رهنمودهای مراکز کارشناسی بانکی نظیر شورای هماهنگی بانک های دولتی، کانون بانک ها و مؤسسات اعتباری خصوصی و نیز انجمن مدیران بانکی بررسی و اصلاح شود و نتیجه کار توسط بانک مرکزی به دولت و مجلس اعلام گردد. تصویب شتاب زده این طرح بدون اصلاح اساسی نه تنها مشکلات نظام بانکی کشور را حل نخواهد کرد؛ بلکه بالعکس بر مشکلات فعلی نظام بانکی کشور نیز خواهد افزود.