گسترش نظارت بانکی بدون امکان سنجی

در حقوق جزا، اصطلاحی مشهور موسوم به مجریان تحت تعقیب (most wanted criminals) کاربرد بسیار دارد. منظور از این اصطلاح، قانون شکنانی هستند که همواره تحت پیگرد پلیس قرار دارند. نمی دانم چرا یکی از اصطلاحات قانون جدید بانک مرکزی، یعنی «اشخاص تحت نظارت» بی اختیار و ناخواسته من را به یاد این اصطلاح، یعنی «most wanted criminals» می اندازد. در کشورهای مختلف، بانک ها و موسساتی که در زمینه بانکداری فعالیت می کنند، کم و بیش مستقیم یا غیرمستقیم تحت نظارت سیاستی بانک مرکزی آن کشور قرار دارند. البته نه به آن شکل که بتوان بدون تأمین منابع، بانک ها را ملزم به پرداخت تسهیلات تکلیفی کرد، یا کسر و کمبود منابع مالی دولت را از منابع بانک ها جبران نمود؛ به عنوان مثال، در زمینه نظارت فدرال رزرو بر بانک های آمریکا گفته شده: «در برخی کشورها مانند بریتانیا و ژاپن، مسئولیت نظارت بر بانک ها (و همچنین موسسات مالی و بازارهای مالی به طور کلی) به جای بانک مرکزی به یک سازمان نظارتی مالی واگذار شده است. در منطقه یورو، حتی زمانی که بانک مرکزی اروپا مسئولیت سیاست های پولی را برعهده گرفته است، برخی از بانک های مرکزی ملی یا سایر مقامات ملی، قدرت نظارتی قابل توجهی را حفظ کرده اند. ترتیبات نهادی مختلف دیگری در سراسر جهان وجود دارد، از جمله مدل سنتی تر که در آن بانک مرکزی نیز به عنوان ناظر بر سیستم بانکی عمل می کند. ولی فعالیت های نظارتی فدرال رزرو شامل بررسی ها و بازرسی هایی است تا اطمینان حاصل شود که موسسات مالی به شیوه ای ایمن و سالم و مطابق با قوانین و مقررات عمل می کنند. اینها شامل ارزیابی سیستم های مدیریت ریسک، شرایط مالی و انطباق یک موسسه مالی است. نظارت بر موسسات مالی براساس اندازه و پیچیدگی موسسه تنظیم می شود.» بانک مرکزی اروپا نیز در زمینه نظارت بانکی گفته است: «فرآیند نظارت بانکی را می توان به صورت یک چرخه در نظر گرفت: مقررات و سیاست های نظارتی، پایه و اساس توسعه را فراهم می کند، متدولوژی ها و استانداردهای نظارتی که زیربنای آن هستند، مکانیسم نظارتی واحد (SSM) شامل بانک مرکزی اروپا و سازمان ملی است و مقامات ذی صلاح (NCA) کشورهای عضو SSM است. SSM مسئول نظارت بر حدود 4700 نهاد تحت نظارت در داخل کشورهای عضو شرکت کننده برای اطمینان از نظارت کارآمد است.»

تشکیلات بانک ها به گونه ای طراحی می شود که در هر بانک، واحدی برای نظارت و بازرسی از سایر واحدها ایجاد می شود که سیستم را دائما رصد می کند، اما در مورد نظارت بانک مرکزی ایران بر بانک ها و موسسات اعتباری، نگاهی به پیشینه موضوع خالی از لطف نخواهد بود. قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351، یکی از کارشناسانه ترین قوانین مترقی بانکی به شمار می رود. این قانون گفته است که «بانک مرکزی ایرانی مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور می باشد.» بانک ها و موسسات اعتباری در واقع، مجریان اصلی سیاست های پولی و اعتباری بانک مرکزی هستند. پس بانک مرکزی باید هم از نظر مبانی قانونی و هم از نظر زیرساخت های نرم افزاری و سخت افزاری و به ویژه نیروی کارشناسی در آن حد از توان نظارتی لازم برخوردار باشد تا این بانک بتواند بر نحوه اعمال سیاست های پولی و اعتباری خود توسط بانک ها و موسسات اعتباری، نظارت سازمان یافته در عین حال موثر و کارا داشته باشد. به همین جهت، بند الف ماده 18 قانون مورد اشاره (قانون پولی و بانکی کشور)، نظارت بر امور پولی و بانکی را برعهده شورای پول و اعتبار به عنوان عالی ترین نهاد بانکی کشور گذاشته است. ابزار قانونی بانک مرکزی برای برخورد با تخلفات پولی و بانکی بانک ها و موسسات اعتباری نیز هیأت انتظامی بانک مرکزی است. به بیان دیگر، این قانون فقط بانک ها و موسسات اعتباری دارای مجوز فعالیت از بانک مرکزی را مشمول نظارت بانک مرکزی قرار داده، ولی این نظارت به اشخاص خارج از شبکه بانکی تسری ندارد. با وجود آن، یکی از گلایه های همیشگی منتقدان نظام بانکی کشور، نظارت ناکافی بانک مرکزی برای نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری دارای مجوز فعالیت بوده است؛ چنانکه وزیر اقتصاد در این باره گفته است: «در نظارت بانکداری اسلامی فاقد نهادسازی هستیم و باید این مسئله برطرف شود تا هشدارها به موقع به بانک ها ابلاغ شود. آنچه منجر شد بانک قوامین، موسسه نور، بانک آینده و سرمایه ناتراز شوند، این بود که فاقد نهاد نظارتی در حوزه بانکداری اسلامی بودیم و ابزارهای نظارتی ما نیز بازدارنده نیستند.» رئیس کل بانک مرکزی نیز در همایش بانکداری اسلامی در مورد ضعف نظارتی بانک مرکزی گفت: «مشکلاتی که در قانون بانکداری اسلامی داریم را باید مورد اهمیت قرار دهیم، اولین مسئله نظارت است؛ من زمانی فکر می کردم این بانک در نظارت قوی نیست؛ ولی وقتی به بانک ملی رفتم دیدم بزرگ ترین بانک کشور هم در حوزه نظارت قوی نیست. بانک های خارجی را هم دیدم، این طور نیست که تسهیلاتی داده شود؛ ولی بعد از آن نظارتی صورت نگیرد.» به گفته «محمدرضا فرزین»، «یکی از مشکلات اصلی ما در حوزه بانکداری، نظارت بر مصرف است، باید بتوانیم نظارت لازم را تا چند مرحله بعد از پرداخت تسهیلات داشته باشیم. همین مشکل را در خود بانک مرکزی هم داریم، در این بانک هم با ضعف نظارت بر بانک ها روبه رو هستیم.»

این سخنان نشان می دهد که حتی مسئولان نیز از ضعف نظارتی بانک مرکزی گلایه مند بوده اند. حال اگر با این وضعیت، حوزه نظارتی بانک مرکزی به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی کشور گسترش یابد، آنگاه این پرسش مطرح خواهد شد که آیا بانک مرکزی در حال حاضر از توان کارشناسی و زیرساخت های نرم افزاری و سخت افزاری لازم برای اعمال نظارت قانونی بر همه این اشخاص برخوردار است یا خیر؟ پاسخ به این پرسش را بایستی روابط عمومی بانک مرکزی بدهد اما خوب یا بد، طراحان قانون جدید بانک مرکزی، حوزه نظارتی این بانک را به شدت وسعت داده و حتی به اشخاص حقیقی و حقوقی خارج از شبکه بانکی تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت» گسترش داده اند. قانون جدید، اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی را بدین گونه تعریف کرده است: «کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر موسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های موسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به موسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزار های پرداخت، اشتغال دارند، در این قانون، با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.» افزون بر آن، همین قانون، سهامدار موثر اشخاص حقوقی تحت نظارت را به نحوی مستقیم جزو اشخاص تحت نظارت دانسته و در تعریف آن گفته است: «سهامداری که به تشخیص بانک مرکزی، یک یا چند عضو هیأت مدیره «شخص تحت نظارت» به تنهایی توسط او انتخاب می شود» و اینکه «اشخاص موضوع این ماده موظفند ضمن رعایت مقررات مذکور در بند «ح» این ماده، هرگونه رابطه مالی خود، همسر و فرزندان شان با «اشخاص تحت نظارت» و نیز هرگونه رابطه مالی شرکت هایی که آنها، همسر یا فرزندان شان مدیر یا سهامدار موثر آن شرکت ها هستند را با «اشخاص تحت نظارت» که مبلغ آن از مبلغی که هیأت نظار در ابتدای هر سال تعیین می کند، بیشتر باشد، به هیأت نظار اعلام کنند. عدم اعلام موارد فوق در صورت اطلاع، جرم محسوب و مرتکب به مجازات درجه شش موضوع ماده (19) قانون مجازات اسلامی محکوم می گردد.» از سوی دیگر، فصل چهارم قانون جدید بانک مرکزی به «گسترش اشراف اطلاعاتی و توسعه وظایف و اختیارات نظارتی» اختصاص یافته و در ماده 19 این قانون مقرر شده است که «بانک مرکزی موظف است «اشخاص تحت نظارت» را به اعمال قواعد نرم افزاری و فرآیندهای موردنظر بانک مرکزی در سامانه های داخلی خود مکلف نموده و از این طریق بر عملیات «اشخاص تحت نظارت»، به ویژه موسسات اعتباری و نقل وانتقال وجه توسط آنها نظارت کند.»

بنابراین ملاحظه می شود که در قانون جدید بانک مرکزی، علاوه بر بانک ها و موسسات اعتباری، اشخاص خارج از سیستم بانکی کشور مانند صندوق های قرض الحسنه، صرافی ها، تعاونی های اعتباری، شرکت های مدیریت دارایی، شرکت های اعتبارسنجی و به همراه آن، سهامداران موثر و همچنین اشخاص تحت نظارت همگی در پوشش چتر نظارت قانونی بانک مرکزی قرار گرفته اند. افزون بر آن، بانک مرکزی در این قانون تشخیص می دهد که مصادیق اشخاص تحت نظارت کدامند. از آن طرف، شورای فقهی بانک مرکزی نیز پرچمدار نظارت شرعی بر عملیات بانکی است. طبیعی است که این حجم از نظارت، حوزه نظارتی بانک مرکزی را به شدت افزایش می دهد. در این میان، مجلس هدف از تشکیل هیأت انتظامی بانک مرکزی با ساختار جدید را این گونه اعلام کرده است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات موسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر موسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (27)، (28) و (29) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود.»

طبعا تشخیص سهامدار یا سهامداران موثر اشخاص تحت نظارت توسط بانک مرکزی می بایستی مستند و همراه با ادله کافی و متکی به استاندارد علمی کاملا مشخص باشد؛ وگرنه این تشخیص در مراجع قضایی، قابل ابطال خواهد بود. اما با این وسعت نظارت، ساده ترین پرسش آن است که آیا بانک مرکزی در حال حاضر توانایی فنی و کارشناسی لازم برای نظارت سازمان یافته و درعین حال، کارا و موثر بر این همه اشخاص حقیقی و حقوقی داخل و خارج از شبکه بانکی کشور را دارد؟ از نظر مبانی منطقی، پاسخ این پرسش بستگی دارد که قانون گذار با تصویب قانون جدید بانک مرکزی، چه انتظاری از اعمال نظارت بانک مرکزی بر اشخاص تحت نظارت داشته است اما به طور کلی، کاربرد نظارت در بانک ها و موسسات اعتباری، بیشتر برای تحقق سه موضوع اساسی است: پیشگیری از تخلف، کشف تخلف و بالاخره برخورد قانونمند با متخلفان، یعنی اشخاص تحت نظارت.

اول؛ پیشگیری از تخلف

پیشگیری از تخلفات بانکی، قبل از هر چیز نیازمند تدوین کارشناسانه و علمی بخشنامه ها و دستورالعمل های بانکی است؛ به گونه ای که علاوه بر نظارت سازمان یافته بانک مرکزی، حتی المقدور نتوان از لابه لای این دستورالعمل ها، راهی برای تخلف باز کرد. بعد از این مطلب، پیشگیری از تخلف نیازمند مراقبت دائمی سیستمی از عملیات بانکی است تا بانک ها به پدیده تخلف از دستورالعمل ها و مصوبات بانک مرکزی دچار نشوند؛ به عنوان نمونه، در موضوع نرخ سود موردانتظار تسهیلات بانکی قاعدتا بانک مرکزی یا شورای پول و اعتبار باید موضوع را به نحوی هدایت و مدیریت نماید که بین نرخ تمام شده تجهیز منابع بانک ها با نرخ سود تسهیلات بانکی، نوعی توازن حاکم باشد که منتهی به زیان بانک ها نشود، اما اگر قرار باشد نرخ تمام شده تجهیز منابع بانک ها مثلا 18 درصد باشد اما بخشنامه مراجع اجرایی یا بانک مرکزی، نرخ سود تسهیلات در دوران کرونا را به 13 درصد تقلیل دهد، طبیعی است که این گونه سیاستگذاری بانکی عملا زیان عملیاتی بانک ها را در پی خواهد داشت و بدون شک، این ناترازی بین هزینه ها و درآمدها، بانک را خواه ناخواه به سوی تخلف از مصوبات سوق خواهد داد. پس در این مرحله، سیاستگذاری کارشناسانه بانک مرکزی قطعا از رخداد بسیاری تخلفات در شبکه بانکی کشور پیشگیری خواهد کرد.

دوم؛ کشف تخلف

کشف تخلفات بانکی حتی تخلفاتی که عناوین مجرمانه دارند، آنطور که برخی تصور می کنند چندان ساده نیست. بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور برای موفقیت در این مهم بایستی از کادر کارشناسی قوی و همچنین زیرساخت های سخت افزاری و نرم افزاری لازم برخوردار باشند و سیستم بانکی همه بانک ها و موسسات اعتباری را 24 ساعته تحت رصد نظارتی خود داشته باشند؛ وگرنه وجود حتی یک باگ سیستمی در سیستم بانک ها، زمینه لازم برای اعمال انواع تخلفات را فراهم خواهد آورد. افزون بر تخلفات رنگارنگ عملیاتی، بانک ها و موسسات اعتباری در برخی موارد ممکن است به طور آگاهانه مصوبات بانک مرکزی یا سایر مراجع قانونی را با دلایل متفاوت اجرا نکنند یا بلااجرا باقی گذارند. یکی از تخلفات رایج در برخی بانک ها، عدم رعایت نرخ سود موردانتظار تسهیلات یا نرخ سود علی الحساب سپرده های بانکی است. علت این نوع تخلف نیز روشن است؛ بهای تمام شده منابع بانکی بیش از نرخ سود مصوب است.

سوم؛ برخورد با تخلفات بانکی

برخورد با تخلفات بانکی اگر واجد عناوین مجرمانه باشد، قطعا رسیدگی به آن در صلاحیت مراجع قضایی است اما مرجع قانونی صالح برای رسیدگی به کلیه تخلفات بانکی براساس قانون پولی و بانکی کشور، هیأت انتظامی بانک مرکزی است اما متأسفانه قانون جدید بانک مرکزی، حوزه فعالیت هیأت انتظامی بانک مرکزی را از شبکه بانکی کشور به «اشخاص تحت نظارت» گسترش داده و حوزه جدید فعالیت این هیأت را بدین گونه تعیین کرده است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات موسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر موسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (27)، (28) و (29) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود.» این هیأت در دو مرحله بدوی و تجدیدنظر به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» رسیدگی می کند. هیأت انتظامی بدوی بانک مرکزی متشکل از سه نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 10 سال تجربه مفیدِ مرتبط است که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.» ترکیب هیأت بدوی انتظامی، یک دادگاه کاملا اداری است، اما «هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی متشکل از پنج نفر به شرح زیر است: 1-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه قضایی مفید و مرتبط با انتخاب رئیس قوه قضائیه. 2-چهار نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 15 سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.» ضمنا قانون گفته است: «آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف مدت 10 روز از تاریخ ابلاغ، انحصارا در شعبه قضائی ویژه ای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد می شود، قابل 
تجدیدنظرخواهی است.»

بدین ترتیب، در شرایطی که حتی مسئولان ذی ربط از ضعف نظارتی بانک مرکزی به شدت گلایه‎مند هستند، افزایش حوزه نظارتی بانک مرکزی از شبکه بانکی کشور به «اشخاص تحت نظارت»، یعنی کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر موسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های موسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به موسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزار های پرداخت اشتغال دارند، عملا بانک مرکزی را به نوعی شبه دادگستری تبدیل خواهد کرد. رسیدگی به تخلفات پولی و بانکی همگی این اشخاص اصلا آسان نخواهد بود.

گفتار پایانی آنکه، تردیدی نیست که نظارت علمی و سازمان یافته بانک مرکزی بر همه بانک ها و موسسات اعتباری، خواه دولتی باشند و خواه خصوصی، بسیار ضروری است. این نظارت از سلامت نظام بانکی محافظت خواهد کرد و مسیر فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری را به سوی اجرای دقیق بخشنامه ها و مصوبات بانک مرکزی هموار خواهد ساخت، اما تصور می کنم گسترش دامنه این نظارت به اشخاص خارج از سیستم بانکی تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت»، نوعی نظارت کاملا ایده آلیستی است و بدون امکان سنجی لازم تصویب شده است. بعید به نظر می رسد که بانک مرکزی در حال حاضر از بسترهای نرم افزاری و سخت افزاری لازم برای اعمال این نوع نظارت ایده آلیستی برخوردار باشد. نتیجه قانونگذاری و گسترش نظارت بانکی بدون امکان سنجی علمی، همیشه مطلوب نخواهد بود و برخلاف تصور، اقتدار بانک مرکزی را به ارمغان نخواهد آورد.