از جریمه تا مالیات

جریمه مالیاتی بانک ها که قرار است برای تخلف از قانون جهش تولید مسکن از آنان گرفته شود، همچنان در صدر اخبار داخلی بانک هاست. ظاهرا بانک ها مکاتباتی در این زمینه با مقامات اجرایی داشته اند، بدان امید که این مقامات همانگونه که پرداخت مستمر تسهیلات تکلیفی را از بانک ها انتظار دارند، راهگشای مشکلات بانک ها نیز باشند، اما خبرگزاری «تسنیم» در این مورد نوشته است: «احساس خاندوزی در گفت وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم در پاسخ به این سوال که با وجود تأکید شما و آقای بذرپاش مبنی بر اخذ جریمه از بانک های متخلف در حوزه نهضت ملی مسکن، بانک ها در مکاتبات با دولت اصرار دارند که جریمه ناحق است و خواستار بازنگری هستند؛ آیا احتمال تجدیدنظر در جریمه اعلامی هست؟ اظهار داشت: خیر؛ قانون است و شما هم باید از ما بخواهید که قانون را اجرا کنیم.» وزیر اقتصاد همچنین در مصاحبه دیگری در مورد جریمه 26 هزار میلیارد تومانی بانك های متخلف در حوزه اعطای تسهیلات مسكن گفته است: «براساس قانون جهش تولید مسکن، بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی مکلف هستند که حداقل 20 درصد از تسهیلات پرداختی نظام بانکی در هر سال را با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به بخش مسکن اختصاص دهند. وی افزود: در این قانون یک ضمانت اجرایی در تبصره 5 ماده 4 وجود دارد که اگر بانک ها نسبت به سهمیه ای که بانک مرکزی اعلام کرده و مراجعه صورت می گیرد، اقدام نکرده و تخلف کنند، به جریمه ای معادل یک پنجم عدد تعهد شده از سوی سازمان امور مالیاتی باید جریمه شوند.» «مهرداد بذرپاش»، وزیر راه و شهرسازی نیز در مورد این جرائم مالیاتی گفته است: «تاکنون جریمه مالیاتی بانک ها به صندوق ملی مسکن واریز نشده و براساس قانون، بانک ها باید ۲۰ درصد منابع تسهیلاتی خود را به بخش مسکن اختصاص دهند که برخی بانک ها نپرداختند.»

برخلاف این اظهارات انتقادی اما «محمدرضا فرزین»، رئیس کل بانک مرکزی به طور غیرمستقیم از بانک ها دفاع کرده و در این باره چنین اعلام نظر کرده است: «در جلسه شورای عالی مسکن، این موضوع با حضور رئیس جمهور بررسی و قرار شد درباره بانک هایی که به افراد معرفی شده از سوی سامانه وزارت راه، وام پرداخت نکرده اند، جریمه شوند. ولی اگر فردی به بانک معرفی نشده یا سامانه راه اندازی نشده باشد که نمی توان بانک را جریمه کرد.» این جمله رئیس کل بانک مرکزی دقیقا منطبق با نص قانون است؛ یعنی اول اثبات تخلف و بعد اعمال جریمه کلان. افزون بر مقامات اجرایی، معاون نظارت بانک مرکزی به عنوان متولی اصلی نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری نیز در این مورد گفته است: «طبق قانون، استنکاف از پرداخت تسهیلات مشمول پرداخت جریمه مالیاتی است؛ این در حالی است که به تعدادی از بانک ها متناسب با تکالیف تعیین شده متقاضی معرفی نشده است. به گفته «فرشاد محمدپور»، یکی از موضوعات مورد تاکید بانک مرکزی در دو سال گذشته، تسهیلگری در پرداخت تسهیلات جهش مسکن بوده است و بانک مرکزی و نظام بانکی بیشترین جلسات و رایزنی ها را در این زمینه با سایر دستگاه های ذی ربط داشته است و در جلسات شورای پول و اعتبار این موضوع همواره به عنوان مهمترین محور مباحث مطرح بوده است. او با اشاره قواعد تعریف شده اخذ مالیات از بانک ها در طرح نهضت ملی مسکن، گفت: بانک ها متناسب با استنکاف از پرداخت تسهیلات در قبال متقاضیان معرفی شده مشمول پرداخت جرایم مالیاتی هستند و بدیهی است در صورتی که متقاضی برای تسهیلات وجود نداشته باشد، بانک ها مشمول جریمه مالیاتی نخواهند بود.»

به هر حال، کمتر یا بیشتر، 26 هزار میلیارد تومان جریمه در قالب مالیات اصلا پول کمی نیست و خود به تنهایی، سرمایه اولیه چند بانک است. بدون تردید، وصول این مبالغ از بانک ها، بحران کمبود منابع بانکی و ناترازی بانک ها را تشدید خواهد کرد. اما پرسشی که به ذهن می رسد، این است که در این رهگذر آیا بانک های متخلف باید جریمه پرداخت کنند یا مالیات؟ تفاوت این دو پدیده، یعنی جریمه و مالیات به وضوح روشن است. انواع درآمدهای مشمول مالیات را قانون تعیین می کند. سازمان امور مالیاتی نیز مأمور قانونی وصول انواع مالیات است. تأخیر یا خودداری از پرداخت مالیات قطعی شده نیز جریمه مالیاتی به دنبال دارد که مودی مالیاتی بایستی علاوه بر اصل مالیات، جریمه دیرکرد آن را هم بدهد. برخلاف جریمه تأخیر در عملیات بانکی که می‎گویند ربا است، اما به جریمه تأخیر در پرداخت مالیات، این وصف داده نشده است. جریمه تخلف از قوانین و مقررات، موضوع دیگری است. وصول جریمه از متخلف به اثبات تخلف نیاز دارد؛ وگرنه در غیر این صورت، وصول جریمه بدون اثبات تخلف، امری غیرقانونی خواهد بود. بنابراین سازمان امور مالیاتی برای وصول این حجم از جریمه بایستی استنکاف بانک های ذی ربط از اجرای مقررات قانون جهش تولید مسکن را احراز نماید. پس در اینجا مشخص می شود که ضعف اساسی و ساختاری مصوبه مجلس (قانون جهش تولید مسکن)، آن است که یک امر کاملا قضایی، یعنی اثبات تخلف بانک ها را به یک مرجع غیرقضایی، یعنی سازمان امور مالیاتی کشور محول کرده است. بنابراین مجلس شورای اسلامی برای دستیابی سهل و آسان جرائم مورد بحث توسط دولت، وصول جریمه استنکاف از اجرای قانون جهش تولید مسکن را در قالب مالیات طراحی کرده است. پس مراجع مالیاتی برای وصول جریمه در قالب مالیات بایستی کارکرد دادگاه را داشته باشند؛ یعنی ابتدا اصل تخلف و میزان آن را احراز کنند و سپس تعیین جریمه نمایند. پس از این توضیح مختصر حالا بهتر است در مورد مبانی قانونی جریمه 26 هزار میلیارد تومانی بانک ها به چند نکته اشاره می کنم:

اول؛ مجلس شورای اسلامی در شهریورماه 1400 در قالب قانون جهش تولید مسکن، بانک ها را مکلف به پرداخت دست کم 20 درصد از تسهیلات پرداختی به بخش مسکن نمود: «بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی مکلفند حداقل بیست درصد(۲۰%) از تسهیلات پرداختی نظام بانکی در هر سال را با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به بخش مسکن اختصاص دهند، به صورتی که در سال اول اجرای قانون از حداقل سه میلیون و ششصد هزار میلیارد (۳.۶۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تسهیلات برای واحدهای موضوع این قانون کمتر نباشد و برای سال های آینده نیز حداقل منابع تسهیلاتی مذکور با افزایش درصد صدرالذکر مطابق با نرخ تورم سالانه افزایش یابد.» تردیدی نیست که تسهیلات پیش بینی شده در قانون جهش تولید مسکن، از سنخ تسهیلات تکلیفی است؛ یعنی دولت برای اجرای برنامه های مسکن، منابع بانکی را مورد استفاده قرار می دهد. میزان کل تسهیلات نظام بانکی کشور در هر سال برای بانک مرکزی مشخص است. آمار پرداختی ها هم مشخص است و 20 درصد آن نیز به سادگی قابل محاسبه است. حال سوال این است که آیا منظور مجلس از این گزاره، 20 درصد کل تسهیلات شبکه بانکی کشور است، یا 20 درصد کل تسهیلات پرداختی هر بانک؟ اینجاست که بانک مرکزی یا مجلس باید ورود کرده و رفع ابهام کنند.

دوم؛ مجلس همچنین در قانون جهش تولید مسکن، جریمه استنکاف بانک ها از این قانون را بدین گونه تعیین کرد: «سازمان امور مالیاتی کشور موظف است در صورت عدم رعایت موضوع این ماده، در قالب بودجه سنواتی، مالیاتی برابر بیست درصد(۲۰%) تعهد انجام نشده را از بانک ها و موسسات اعتباری مستنکف، أخذ و به خزانه داری کل کشور واریز نماید. این مبلغ صد درصد (۱۰۰%) تخصیص یافته تلقی و به حساب صندوق ملی مسکن واریز می شود.» پس مجلس با این تدبیر، یک منبع آسان را برای تامین سرمایه مورد نیاز صندوق ملی مسکن فراهم کرده است، اما به هر جهت قانونگذار در این قانون، میزان جریمه بانک ها را فقط 20 درصد تعهد انجام نشده بانک متخلف تعیین کرده است. بنابراین نمی توان به طور غیرقانونی، مبلغ جریمه مالیاتی را 20 درصد سهیمه اختصاص یافته به هر بانک تلقی کرد و برمبنای این برداشت اشتباه از قانون، بانک ها را به پرداخت جریمه های نجومی محکوم نمود. برای احراز تخلف بانک ها از قانون جهش تولید مسکن، توجه به دو کلیدواژه «استنکاف» و «تعهد انجام نشده»، راهکار اساسی است.

سوم؛ برابر اطلاع برای پرداخت تسهیلات مسکن قرار بوده که بانک ها، سهمیه اختصاص یافته را براساس معرفی سامانه طرح های جامع حمایتی مسکن وزارت راه و شهرسازی (به نشانی https://saman.mrud.ir) پرداخت کنند. مدیریت کل عملیات پولی و بانکی بانک مرکزی نیز در نامه‎ای به تاریخ 25 مهرماه 1401 رسما به بانک های خصوصی اعلام کرد: «بانک های عامل مکلف به اعطای تسهیلات مزبور با رعایت منابع و مصارف خود به متقاضیان توسط سامانه معرفی شده وزارت راه و شهرسازی می باشند.» در صورت صحت این امر، وزارت راه و شهرسازی بایستی آمار دقیق افرادی را که به شبکه بانکی کشور معرفی کرده است، اعلام کند و توضیح دهد که چه تعداد از این افراد، موفق به دریافت تسهیلات مسکن از سوی بانک ها شده اند و چه تعداد نشده اند.

چهارم؛ افراد واجد شرایط بایستی از طریق این سامانه به شبکه بانکی کشور معرفی شوند. در این زمینه، نامه مورخ 11 بهمن ماه 1401 دفتر طرح ریزی و پایش طرح های مسکن وزارت راه و شهرسازی خطاب به بانک مرکزی راجع به اتصال وب سرویس سامانه طرح های جامع حمایتی مسکن به کلیه بانک ها حاکی است: «در راستای تدقیق فرآیند نحوه اتصال وب سرویس با بانک های عامل یک جلسه حضوری این موضوع مطرح و جمع بندی شود.» مفاد این نامه بدان معناست که سامانه موردنظر حتی در بهمن سال گذشته هنوز اجرایی نشده است. بنابراین نمی توان تصور کرد در ایامی که امکان معرفی رسمی افراد واجد شرایط از طریق سامانه وزارت راه و شهرسازی فراهم نبوده است، به دنبال تخلف بانک ها در پرداخت تسهیلات مسکن بود.

در مجموع، آنچه مجلس شورای اسلامی به عنوان ضمانت اجرایی قانون جهش تولید مسکن تصویب کرده است، در واقع مالیات نیست بلکه فقط جریمه تخلف استنکاف از اجرای مقررات قانون جهش تولید مسکن (پرداخت تسهیلات مسکن) است؛ یعنی با این فرآیند قانونی، جریمه از نظر نحوه وصول تبدیل به مالیات شده است. وصول جریمه مورد نظر نیز نیازمند احراز تخلف و استنکاف عمدی بانک های عامل از پرداخت تسهیلات تکلیفی مسکن است. مناسب است وزارت راه و شهرسازی، آمار مستند افرادی را که از طریق سامانه به شبکه بانکی کشور معرفی کرده است، به همراه میزان تسهیلات مورد درخواست را به مراجع مالیاتی اعلام نماید تا آنان برمبنای این آمار مستند، میزان تعهد اجرا نشده هر بانک را دقیقا احراز نمایند.

همانطور که گفته شد، تسهیلات مسکن موضوع قانون جهش تولید مسکن از جنس تسهیلات تکلیفی است. در پدیده تسهیلات تکلیفی نیز اختیارات قانونی و شرعی بانک ها به عنوان وکیل سپرده گذاران سلب یا محدود می شود. پس اگر قرار است جریمه های سنگین برای استنکاف بانک ها از اجرای قانون جهش تولید مسکن گرفته شود، باید شرایط مورد نظر قانونگذار در وصول این گونه جریمه ها دقیقا رعایت شود. بدون احراز استنکاف عمدی بانک ها از مقررات مورد اشاره و نیز بدون احراز کارشناسی میزان تعهد اجرا نشده بانک ها، وصول جریمه از بانک ها به روش مالیاتی به هیچ وجه صحیح و قانونی نیست و همان گونه که وزیر اقتصاد گفته است: «در این قانون یک ضمانت اجرایی در تبصره 5 ماده 4 وجود دارد که اگر بانک ها نسبت به سهمیه ای که بانک مرکزی اعلام کرده و مراجعه صورت می گیرد، اقدام نکرده و تخلف کنند، به جریمه ای معادل یک پنجم عدد تعهد شده از سوی سازمان امور مالیاتی باید جریمه شوند»، جریمه مالیات نیست و با شیوه های فراقانونی نمی توان جریمه را به مالیات تبدیل کرد و از منابع بانک ها برداشت نمود. فراموش نکنیم که حتی در مورد تسهیلات تکلیفی نیز بانک ها بایستی فرآیند قانونی پرداخت تسهیلات بانکی را رعایت کنند؛ چراکه بانک ها صندوق پرداخت نیستند.

سخن پایانی آنکه، ضعف اصلی ساختار مصوبه مجلس، یعنی قانون جهش تولید مسکن، آن است که یک امر کاملا قضایی، یعنی اثبات تخلف بانک ها را برعهده یک مرجع غیرقضایی، یعنی سازمان امور مالیاتی گذاشته است. افزون بر این مطلب، تسهیلات مسکن پیش بینی شده در قانون جهش تولید مسکن، تسهیلات تکلیفی است. تسهیلات تکلیفی نیز علاوه بر مغایرت با اصول و مبانی شرعی و قانونی (قانون عملیات بانکی بدون ربا) به عقیده کارشناسان مجرب بانکی، آثار منفی بحران ناترازی بانک ها را تشدید می کند و به افزایش تورم نیز دامن می زند، اما از نظر مبانی قانونی قویا معتقدم که قوانین مصوب مجلس از جمله قانون جهش تولید مسکن را بایستی بدون کم و کاست به طور دقیق اجرا نمود. در این قانون، بحث جریمه بانک ها به میزان تعهد اجرا نشده مطرح است، اما از بررسی مجموع رویدادهای خبری مربوط به این موضوع، اینطور استنباط می شود که برخی ترجیح می دهند به جای اثبات تخلف و تعیین میزان تعهدات ایفانشده هر بانک، همان مبلغ سهمیه تخصیصی بانک مرکزی را مبنای تعیین میزان جریمه بانک ها قلمداد کنند و برمبنای آن، جریمه نجومی از بانک ها گرفته شود تا بدین وسیله، سرمایه مورد نیاز برای صندوق ملی مسکن از منابع بانک ها تامین شود. بنابراین برای حل این مشکل پیشنهاد می کنم که بانک مرکزی به عنوان ناظر قانونی بانک ها ابتدا پرونده تخلف هر بانک از مقررات قانون جهش تولید مسکن را به عنوان یک تخلف بانکی به هیأت انتظامی بانک مرکزی ارجاع دهد و در صورت اثبات تخلف بانک یا بانک های ذی ربط و صدور رأی توسط هیأت انتظامی، آنگاه مراجع مالیاتی از بانک ها جریمه در قالب مالیات بستانند. اجرای صحیح قانون، بهتر از اجرای شتابزده آن است.