نظام بانکی و برنامه هفتم

سرانجام هفته گذشته کلیات لایحه برنامه هفتم توسعه با رأی پایین نمایندگان و تغییرات بسیار نسبت به لایحه پیشنهادی دولت در صحن مجلس به تصویب رسید. مطابق معمول، احکامی از برنامه هفتم توسعه نیز به اصلاح نظام بانکی کشور پرداخته است. در صورت اجرای موفقیت آمیز این برنامه پیش بینی شده است که رشد نقدینگی کشور در پایان مدت برنامه هفتم به 13.8 درصد کاهش یابد، نرخ تورم به 9.5 درصد عقب نشینی کند و ناترازی بانک ها نیز سالانه 20 درصد کم شود. آیا این اهداف بلندپروازانه دست یافتنی است و آیا مشکلات فراوان شبکه بانکی کشور به همراه تحریم های بانکی، از جمله موانع جدی در مسیر تحقق اهداف برنامه هفتم نخواهند بود؟

موفقیت هر برنامه توسعه ای در گروی غنای کارشناسی برنامه و اجرای موفق آن است. پس فعلا تا قبل از اجرای کامل برای دست اندرکاران اجرای این برنامه، کاری جز آرزوی موفقیت نمی توان کرد. باید توجه داشت که نظام بانکی کشور، مجموعه ای به هم پیوسته از بانک مرکزی، بانک های دولتی، بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی در کنار بانک های خصولتی است که با وجود مالکیت خصوصی این قبیل بانک ها تاکنون هیچ دولتی از مدیریت تام و تمام بر آنها چشم پوشی نکرده است. پس در اعمال هر برنامه توسعه ای برای اصلاح نظام بانکی باید پیوستگی بین اجزای متشکل نظام بانکی کشور رعایت شود. بدون تردید نبایستی در این زمینه تفاوتی بین بانک های خصوصی و دولتی باشد. بر این مبنا نمی توان بار مسئولیت ها و برنامه های اصلاح نظام بانکی را برعهده بانک مرکزی نهاد و درعین حال، استقلال بانک مرکزی در سیاستگذاری امور پولی و بانکی کشور را نادیده گرفت. همچنین نمی توان هیأت مدیره بانک ها را ملزم به اجرای دقیق ضوابط حاکمیت شرکتی در بانک ها نمود و درعین حال حتی دستور جلسه هیأت مدیره بانک ها را منوط به تصویب ناظران شرعی بانک ها کرد. در تصویب بخشی از طرح مفصل بانکداری که در رفت و آمد بین مجلس و شورای نگهبان نهایتا «قانون بانک مرکزی» نام گرفت، چندان بایسته به موضوع استقلال بانک مرکزی توجه نشد و بیشتر توجهات معطوف به گسترش اقتدار نظارتی بانک مرکزی بر اشخاص حقیقی یا حقوقی داخل و خارج نظام بانکی گردید؛ درحالی که اعمال این نظارت توسط بانک مرکزی با ساختاری کاملا دولتی قاعدتا نمی تواند خارج از سیاست های بانکی و اقتصادی دولت های وقت باشد. با این ساختار، بانک مرکزی ناچار خواهد بود که در سیاستگذاری و نظارت بر شبکه بانکی، ملاحظات بانکی و ارزی دولت ها را نیز مدنظر داشته باشد. از این واقعیت گریزی نیست و باید پذیرفت که تاکید بیش از اندازه بر استقلال بانک مرکزی برای اجرای برنامه های توسعه ای، نوعی ایده آل گرایی است. بنابراین چندان دور از انتظار نخواهد بود که وزارت اقتصاد به عنوان رئیس مجمع عمومی بانک های دولتی و خصولتی رأسا و مستقل از بانک مرکزی به سیاستگذاری در امور بانک های دولتی و خصولتی بپردازد؛ کما آنکه ردپایی از این دوگانگی سیاستگذاری در ماده 3 برنامه هفتم نیز مشاهده می شود، آنجا که در بند الف ماده 3 گفته شده: «وزارت امور اقتصادی و دارایی مكلف است با همكاری سازمان، بانك مركزی و سایر دستگاه های اجرایی تا پایان هر سال، برنامه تأمین مالی رشد اقتصادی هدف در سال بعد، از جمله میزان منابع مالی موردنیاز و نحوه تأمین آن از بازار سرمایه، «منابع بانكی»، سرمایه گذاری و تأمین مالی خارجی، بیمه، مولدسازی و فروش اموال و دارایی ها، منابع صندوق توسعه ملی و سایر منابع را تهیه نموده و به تصویب هیأت وزیران برساند و گزارش آن را هر سه ماه یكبار به مجلس شورای اسلامی ارائه كند.» مگر قرار است منابع بانکی بدون هیچ محدودیتی در اختیار دولت باشد تا آن را صرف اجرای برنامه های توسعه ای خود کند؟ در صورت پاسخ مثبت بدین پرسش، پاسخ بانک ها به سپرده گذاران چه خواهد بود و بانک ها خواه دولتی باشند و خواه خصوصی چگونه می توانند بانکداری کنند و به عنوان وکیل سپرده گذاران، سپرده های مردم را در امور بانکی به کار گیرند؟! هیأت مدیره هر بانک بایستی هم به سپرده گذاران و هم به صاحبان سهام بانک ها، پاسخگوی عملکرد خود باشد. پاسخگویی نیز نیازمند داشتن اختیار قانونی است. اما در سالیان اخیر، پاره ای از قوانین و مقررات به نوعی تنظیم و تصویب شده که منتهی به محدودیت اختیارات هیأت مدیره و هیأت عامل بانک ها و موسسات اعتباری شده است؛ به عنوان مثال، بانک ها در تسهیلات تکلیفی قانونا مسئول پرداخت تسهیلات موردنظر قانون گذار هستند، اما دولت در قبال بهره مندی از این تسهیلات هیچ تعهد یا تضمینی برای بازپرداخت اصل و سود تسهیلات تکلیفی پرداخت شده ندارد. به هرحال، فصل دوم برنامه هفتم توسعه به تشریح برنامه های اصلاح نظام بانکی پرداخته است. در مورد این برنامه‎ها، نکات زیر جالب توجه است:

اول؛ اصلاح ناترازی بانک ها

خلاصه این برنامه (اصلاح ناترازی بانک ها) این است که هیأت مدیره هر بانک غیردولتی و خصوصی مکلف است حداکثر ظرف دو ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون، برنامه راهبردی خود را برای افزایش سرمایه به بانک مرکزی ارائه نماید. بانک مرکزی نیز بایستی حداکثر ظرف دو ماه، نظر خود را به بانک ذی ربط اعلام دارد و بانک براساس نظر بانک مرکزی، اقدامات اداری لازم را برای افزایش سرمایه انجام دهد؛ وگرنه بانک مرکزی مجاز خواهد بود سهام آن بانک را در بازار بورس عرصه کند، اما در مورد بانک های دولتی نه تنها چنین مقرراتی حاکم نیست، بلکه برای افزایش سرمایه به بانک های دولتی اجازه داده شده که افزایش سرمایه را از محل تجدید ارزیابی دارایی های خود تأمین نمایند. همچنین در بخشی دیگر از این برنامه در مورد نحوه افزایش سرمایه بانک های دولتی مقرر شده است: «بخشی از مالیات متعلق به بانک های دولتی و بانك مركزی، سهم سود دولت از بانک های دولتی و بانك مركزی و درآمد حاصل از سود سهام توزیع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد موضوع ماده (5) قانون اصلاح قانون اجرای سیاست های كلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در طول سال های برنامه كه به عنوان منابع افزایش سرمایه در بودجه های سنواتی پیش بینی می گردد، به صورت جمعی - خرجی صرف افزایش سرمایه بانک های دولتی به عنوان سهم دولت می شود.»

در مورد افزایش سرمایه بانک ها باید توجه داشت که افزایش سرمایه بانک ها و موسسات اعتباری از طریق تجدید ارزیابی دارایی ها، فی نفسه تأثیر چندانی در افزایش جریان نقدینگی بانک ها ندارد و به عبارتی، نقدینگی جدیدی به بانک ها وارد نمی کند، بلکه فقط از نظر حسابداری، افزایش سرمایه بانک را به همراه دارد و ناترازی بانک ها را از نظر دفتری جبران می کند، اما در این تکلیف قانونی برای رفع ناترازی، افزایش سرمایه از محل تجدید ارزیابی دارایی ها، نوعی امتیاز قانونی است که فقط به بانک های دولتی تعلق گرفته است. حال پرسش آن است که اگر بانک های دولتی می توانند با تجدید ارزیابی دارایی خویش، افزایش سرمایه دهند، پس چرا بانک ها و موسسات اعتباری غیردولتی نباید از چنین امتیازی برخوردار شوند؟ همچنین نباید فراموش کرد که بخشی از ناترازی فعلی شبکه بانکی کشور، مولود تسهیلات تکلیفی است که هر ساله در قانون بودجه و سایر قوانین به شبکه بانکی کشور تکلیف می شود. دولت که برای اجرای برنامه های مختلف خود از منابع بانکی بهره می برد باید برای برگشت اصل و سود این تسهیلات نیز مسئولیت داشته باشد. بنابراین بهتر است در همین برنامه تصویب شود که دولت مکلف به تضمین بازپرداخت اصل و سود تسهیلات تکلیفی است. در هر حال، مشارکت بخش غیردولتی در افزایش سرمایه بانک های غیردولتی، مستلزم آن است که سرمایه گذاران بانک ها، سرمایه گذاری در این زمینه را سودآور تشخیص دهند؛ وگرنه در صورتی که این سرمایه گذاری سودآور نباشد، یخش خصوصی نیز از این افزایش سرمایه استقبال نخواهد کرد.

دوم؛ سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی کشور

این سامانه می تواند در شفافیت دارایی بانک ها و موسسات اعتباری موثر باشد، مشروط بر آنکه فقط محدود به بانک های غیردولتی نباشد و بانک های دولتی و خصولتی نیز مشمول این سامانه نیز باشند، اما قسمت عجیب این موضوع، این بخش از مقررات جزء یک قسمت «ب» ماده 8 برنامه توسعه است که می گوید: «پس از انقضای مهلت فوق، چنانچه دارایی های متعلق به بانک ها یا موسسات اعتباری غیربانكی كشف شود كه در سامانه های موضوع این جزء ثبت نشده باشد، به شركت مدیریت دارایی شبكه بانكی (موضوع بند «پ» این ماده) منتقل می شود و هرگونه نقل وانتقال یا توثیق آنها توسط بانک ها و موسسات اعتباری غیربانكی فاقد اعتبار و بلااثر است.» به نظر می رسد معنای این عبارت چیزی جز سلب بی سروصدای مالکیت دارایی بانک ها نیست.

سوم؛ ورود بانک ها و موسسات اعتباری به فرآیند «گزیر»

«گزیر»، اصطلاحی جدید و به معنای وضعیتی است که بانک در حالت نابسامان قرار می گیرد و نیازمند اقدامات خاص است. بند 1-5 برنامه در این مورد مقرر کرده است: «بانک ها و موسسات اعتباری «غیر قابل احیا» را پس از تأیید شورای پول و اعتبار با استفاده از اختیارات مذكور در این قانون وارد فرآیند گزیر كند. در صورتی که به تشخیص شورای پول و اعتبار، تكالیف تحمیل شده توسط دولت یا بانك مركزی باعث ناترازی بانك یا موسسه اعتباری غیربانكی شده باشد، بانك مركزی موظف است قبل از وارد نمودن بانك یا موسسه اعتباری موردنظر به فرآیند گزیر، امكان مساعدت دولت و بانك مركزی برای جلوگیری از گزیر بانك یا موسسه اعتباری موردنظر را مورد بررسی قرار دهد.» به نظر می رسد اینکه به شورای پول و اعتبار اختیار داده شده که در مورد دلایل ناترازی بانک و تأثیر تسهیلات تکلیفی در بروز ناترازی، بررسی و اتخاذ تصمیم نماید، از نکات مثبت لایحه برنامه هفتم توسعه است.

چهارم؛ صندوق ضمانت سپرده ها و شرکت مدیریت دارایی های بانک ها

برخلاف لایحه برنامه هفتم، کمیسیون تلفیق برنامه، شرکت مدیریت دارایی های بانک ها را زیرمجموعه صندوق ضمانت سپرده ها قرار داده و مقرر کرده است: «حداكثر شش ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون، شركت مدیریت دارایی هایی بانكی ذیل صندوق ضمانت سپرده ها و با سرمایه آن صندوق با هدف مولدسازی، بازاریابی و فروش دارایی های مازاد شبكه بانكی تأسیس می شود.» البته این قسمت از ماده قانون مورد اشاره دایر بر آنکه «مراجع قضائی و غیرقضائی نمی توانند با شكایت سهامداران، مدیران یا سایر اشخاص، تصمیمات بانك مركزی درخصوص انتقال دارایی های بانک ها و موسسات اعتباری به شركت مدیریت دارایی های بانكی را متوقف، باطل یا بلااثر نمایند. چنانچه اشخاص یادشده به موجب رأی قطعی دادگاه متضرر شناخته شوند، خسارات واردشده در حدود مقرر در قانون و حكم دادگاه، صرفا به صورت مالی توسط بانك مركزی جبران می شود»، کاملا برخلاف مقررات قانون اساسی است؛ زیرا نمی توان حق تظلم خواهی اشخاص یا صلاحیت قانونی مراجع قضایی را محدود کرد. همانگونه که این ایراد بر تبصره 15 بند «پ» نیز وارد است؛ چراکه در این قانون تأکید شده است: «تصمیمات شورای پول و اعتبار یا آرای قطعی هیأت انتظامی بانك مركزی قابل توقف یا ابطال در مراجع قضائی و غیرقضائی نیست. اشخاصی كه از ناحیه تصمیمات یا آرای مذكور متضرر شده باشند، می توانند صرفا برای جبران خسارت های مالی علیه بانك مركزی نزد مراجع قضائی اقامه دعوی كنند.» از نظر قانون اساسی، محدود نمودن صلاحیت مراجع قضایی یا محروم نمودن مردم از حق تظلم خواهی به مراجع قضایی، توجیه قانونی ندارد.

پنجم؛ تضمین سپرده های بانکی مردم توسط صندوق ضمانت سپرده ها

تضمین سپرده های بانکی، یکی از مکانیزم های مطلوب برای اطمینان بخشی به مردم است که با اطمینان خاطر، سپرده های خود را به بانک ها بسپارند. به همین جهت در جزء یک بند «ث» ماده 5 برنامه هفتم توسعه تاکید شده است: «صندوق ضمانت سپرده ها موظف است سپرده های تضمین شده سپرده گذاران در بانك ها و موسسات اعتباری غیربانكی در حال گزیر را پس از اعلام شورای پول و اعتبار، پرداخت نماید.» اما باید توجه داشت که این تضمین قانونی به معنای تضمین سپرده های بانکی توسط بانک مرکزی یا دولت نیست. ضمن آنکه صندوق ضمانت سپرده ها قانونا فقط می تواند تا سقف مشخصی از اصل سپرده اشخاص را تضمین نماید. ظاهرا براساس مصوبه هیأت دولت، سقف تضمین صندوق ضمانت سپرده ها در حال حاضر یک میلیارد ریال است، اما نکته عجیب در این مورد، موضوع حکم مندرج در بند «ج» ماده 8 برنامه توسعه است که اموال زیر را وثیقه بازپرداخت جبران بدهی های بانک ها و موسسات اعتباری تعیین کرده است: «حقوق صاحبان سهام، با اولویت سهامداران مقصر... و سایر دارایی های سهامداران و مدیران مقصر عنداللزوم و با حكم دادگاه». از سوی دیگر، بانک ها در قالب شرکت سهامی عام تشکیل می شوند. براساس مقررات قانون تجارت، در شرکت های سهامی مسئولیت مالی سهامداران محدود به مبلغ اسمی سهام آنان است و به عبارت بهتر، سهامدار شرکت سهامی مسئول پرداخت بدهی و دیون شرکت نیست؛ درحالی که در برنامه هفتم توسعه، مسئولیت سهامداران برخلاف مقررات قانون تجارت، فراتر از مبلغ اسمی سهام رفته است.

ششم؛ مصونیت قضایی ناظران قانونی

در بند «چ» ماده 8 برنامه مقرر شده است: «طرح هرگونه دعوا كه منشأ آن اقدامات نظارتی به عمل آمده و یا سایر اقدامات مربوط به حل وفصل مالی در مورد بانک ها و موسسات اعتباری غیربانكی از سوی بانك مركزی باشد، باید به طرفیت بانك مزبور صورت پذیرد و افراد موثر در این اقدامات را نمی توان طرف دعوا قرار داد. در مواردی كه به تشخیص مرجع قضائی، اقدامات نظارتی بانك مركزی موجب وارد آمدن خسارت به طرف دعوا شده باشد و خسارت مذكور حسب تشخیص مرجع قضائی، ناشی از تقصیر مدیران یا كاركنان بانك مركزی باشد، خسارت واردشده توسط بانك مركزی جبران می شود و متعاقبا این بانك مكلف است حسب مورد از طریق هیأت رسیدگی به تخلفات اداری یا دستگاه قضائی نسبت به استیفای منافع عمومی از مقصرین اقدام نماید.» در همین زمینه این پرسش مطرح می شود که «اگر آنچه در این قانون اقدامات نظارتی» نامیده شده است، جزو اقدامات مجرمانه و سوءاستفاده دست اندرکاران ذی ربط از موقعیت نظارتی باشد، آیا آنان همچنان از مصونیت قضایی برخوردار هستند؟ پرسش بعدی آن است که مگر «هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت»، مرجع قضایی و محل تظلم خواهی است که از طریق آن بتوان استیفای حق نمود؟! این مصونیت قضایی با هیچ منطق حقوقی، سازگار نیست.

هفتم؛ نظارت بانک مرکزی بر بانک ها و موسسات اعتباری

مقررات ماده 9 برنامه هفتم در مورد نحوه اعمال نظارت بانک مرکزی بر بانک ها و موسسات اعتباری، مقرراتی بسیار ضروری برای شفافیت مالی و نظارت موثر و کارا بر بانک هاست. به همین جهت در برنامه توسعه هفتم مقرر شده است که «بانك مركزی موظف است نسبت به نظارت مستمر بانكی مشتمل بر مجموعه اقدامات ناظر بر مقررات گذاری، مجوزدهی، پایش عملیات و عملكرد، ارزیابی مخاطرات (ریسک ها) و اعمال اقدامات نظارتی و اصلاحی بر بانک ها و موسسات اعتباری غیربانكی و شعب بانک های خارجی در داخل کشور به صورت انفرادی و نیز مطابق با دستورالعمل مصوب شورای پول و اعتبار بر «گروه بانكی» به صورت یكپارچه اقدام نماید. منظور از گروه بانكی، بانك یا موسسه اعتباری غیربانكی و شرکت هایی است كه بانك یا موسسه اعتباری غیربانكی مالك حداقل 10 درصد سهام آن بوده یا به تشخیص بانك مركزی در تعیین حداقل یك عضو هیأت مدیره شركت مزبور نقش داشته باشد.» نظارت بانک مرکزی در صورتی موثر و کارا خواهد بود که همه بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، دولتی و خصولتی به طور یکسان تحت نظارت مستمر بانک مرکزی قرار گیرند؛ وگرنه اگر بانک های دولتی به نحوی از نظارت و سیاستگذاری بانک مرکزی خارج شوند، شاهد نوعی آشفتگی در عملکرد نظام بانکی کشور خواهیم بود.

سخن پایانی آنکه، اصلاح نظام بانکی، امری ضروری اما نیازمند بررسی دقیق کارشناسی است تا در مرحله اجرا، شبکه بانکی کشور را فلج و ناکارآمد نکند. بنابراین اینکه از یک طرف، یک طرح 90 ماده ای در کمیسیون اقتصادی مجلس و بانک مرکزی مطرح باشد و هم زمان موادی از قانون برنامه هفتم نیز به اصلاح نظام بانکی بپردازد، دستاوردی جز سردرگمی مسئولان بانکی در پی نخواهد داشت. برخلاف تصور برخی ها، بانک صندوق پرداخت نیست و بیشتر منابع در گردش آن متعلق به مردم است. چشم انداز برنامه های توسعه ای شبکه بانکی باید امیدبخش باشد. قوانین و مقررات اصلاحی شبکه بانکی کشور می تواند عملیات بانکی را برای مردم آسان و هموار کند؛ نه آنکه بر حجم مطالبات معوق بانک ها بیفزاید. ضمنا فراموش نکنیم که در تصویب قانون، رعایت اصول قانون اساسی، ضروری است و با هیچ توجیهی نمی توان صلاحیت مراجع قضایی در رسیدگی به موضوعات بانکی را محدود کرد، یا حق مردم در تظلم خواهی به مراجع قضایی در موضوعات بانکی را نادیده انگاشت.