از فروش اموال مازاد تا سرمایه گذاری بانک ها

بین فروش اموال مازاد با سرمایه گذاری بانک های دولتی در طرح های مهم و راهبردی، چه ارتباطی وجود دارد؟ ماجرا از این قرار است که دولت در مورد فروش اموال مازاد بانک های دولتی در بند «ز» تبصره یک لایحه بودجه سال 1402، برای سال آینده چنین برنامه ریزی کرده است: «بانک های دولتی موظفند نسبت به فروش اموال مازاد خود به تشخیص رئیس مجمع عمومی اقدام نمایند. همچنین به این بانک ها اجازه داده می شود با تصویب هیأت وزیران در طرح های مهم و راهبردی کشور، سرمایه گذاری نمایند.» طبیعتا اولین پرسشی که در مورد این فراز از لایحه بودجه پیشنهادی دولت برای سال آینده به ذهن خواننده می آید، آن است که فروش اموال مازاد بانک های دولتی چه ارتباطی با مأموریت سرمایه گذاری این بانک ها در طرح های مهم و راهبردی کشور دارد؟ پرسش بعدی آن است که در احکام قانونی راجع به فروش اموال مازاد بانک ها و همچنین سرمایه گذاری آنان در طرح های مهم و راهبردی، آیا بین بانک های دولتی و بانک های خصوصی تفاوتی هست و هر یک از آنان در فروش و واگذاری اموال مازاد و سرمایه گذاری، از مقررات یا حکمرانی جداگانه ای تبعیت می کنند؟

از نظر کارشناسی، پاسخ این پرسش ها منفی است و با هیچ توجیهی نمی توان بین فروش اموال مازاد بانک ها با سرمایه گذاری آنان در طرح های مهم، ارتباط و پیوستگی منطقی پیدا کرد. افزون بر آن، در حال حاضر کشور ما از دو سیستم بانکداری متفاوت به نام «بانکداری دولتی» و «بانکداری خصوصی» برخوردار نیست. پس در بررسی موضوع بایستی بین شرایط قانونی مربوط به فروش اموال مازاد بانک ها و سرمایه گذاری بانک ها در طرح های مهم و راهبردی، تفاوت گذاشت و در مورد هر کدام جداگانه بحث کرد.

اول: مقررات یکسان در مورد فروش اموال مازاد بانک ها

براساس «دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد مؤسسات اعتباری» مصوب شورای پول و اعتبار، اموال مازاد مؤسسات اعتباری اصطلاحا عبارت است از: «اموال منقول و غیرمنقول (به استثنای سهام، طلا و ارز) متعلق به موسسه اعتباری که حسب مورد از حدود مجاز مقرر در ضوابط ابلاغی بانک مرکزی درخصوص نسبت خالص دارایی های ثابت فراتر باشد، اعم از اینکه اموال مزبور به طور ارادی یا قهری به تملک موسسه اعتباری درآمده باشد.» در مورد اموال مازاد نیز باید گفت، در حال حاضر همه بانک های کشور، خواه بانک های دولتی و خواه بانک های خصوصی، در فروش اموال مازاد مشمول مقررات واحدی هستند. قانونا سیاستگذار همه بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی و همچنین ناظر قانونی آنان فقط بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار است و مجمع عمومی هیچ بانک دولتی یا خصوصی، حق سیاستگذاری در عملیات بانکی را ندارد. شاهد این موضوع، ابلاغ «اصلاحیه دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد موسسات اعتباری» است که در خردادماه 1400 توسط بانک مرکزی به شبکه بانکی کشور (دولتی خصوصی) ابلاغ شده و مبنای فروش و واگذاری اموال مازاد همه بانک ها و شرایط قانونی آن است.

افزون بر آن، ماده 16 «قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب اردیبهشت ماه 1394، همه بانک ها را موظف کرده است: «کلیه بانک ها و موسسات اعتباری موظفند از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون تا مدت سه سال: الف ـ سالانه حداقل سی و سه درصد (۳۳%) اموال خود اعم از منقول، غیرمنقول و سرقفلی را که به تملک آنها و شرکت های تابعه آنها درآمده است و به تشخیص شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مازاد است، واگذار کنند.» همچنین براساس ماده 17 همین قانون، بانک ها در صورت عدم رعایت مقررات ماده 16 «قانون رفع موانع تولید»، مشمول جرائم سنگین مالیاتی و مجازات های انتظامی ماده 44 «قانون پولی و بانکی کشور» خواهند شد: «در صورت عدم انجام تکالیف موضوع ماده (۱۶) این قانون، مجازات های زیر نسبت به بانک یا موسسه اعتباری متخلف اعمال می شود: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با اخطار قبلی، نسبت به اعمال مجازات های قانونی از جمله ماده (۴۴) قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱/۴/۱۸ و اصلاحات بعدی آن اقدام می کند. ب ـ سود بانک ها و موسسات اعتباری که منشا آن فعالیت های غیربانکی شامل بنگاهداری و نگهداری سهام باشد در سال ۱۳۹۵ با نرخ بیست و هشت درصد (۲۸%) مشمول مالیات می شود. پس از آن، هر سال سه واحد به درصد نرخ مذکور افزوده می شود تا به پنجاه و پنج درصد (۵۵%) برسد.»

بنابراین در حال حاضر همه بانک های دولتی و خصوصی در فروش اموال مازاد تابع مقررات «قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» و «دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد موسسات اعتباری» مصوب شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی هستند؛ لذا برای فروش اموال مازاد بانک های دولتی و خصوصی، به تصویب قانون جدید نیازی نیست.

دوم: سرمایه گذاری بانک ها در طرح های مهم و راهبردی

سرمایه گذاری مستقیم بانک ها در طرح های مهم و راهبردی، نوعی عملیات بانکی است که ضوابط آن در ماده 8 «قانون عملیات بانکی بدون ربا» مشخص شده است. این قانون می گوید: «بانک ها می توانند در امور و یا طرح های تولیدی و عمرانی مستقیما به سرمایه گذاری مبادرت نمایند. برنامه این گونه سرمایه گذاری ها باید در ضمن لایحه بودجه سالانه کل کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و نتیجه ارزیابی طرح حاکی از عدم زیان دهی باشد.» پس سرمایه گذاری بانک ها در طرح های مهم و راهبردی می بایستی همانند سایر عملیات بانکی تحت سیاستگذاری و نظارت بانک مرکزی (و نه با تشخیص رئیس مجمع عمومی بانک دولتی ذی ربط) صورت گیرد و جزییات آن نیز بایستی در لایحه بودجه بیاید. مهمتر از آن، بانک ها بایستی در مورد این نوع سرمایه گذاری، سودآوری آن را احراز کنند، نه آنکه مکلف به این نوع سرمایه گذاری ولو ضرردهی آن باشند. به این ترتیب با توجه به مطالبی که گفته شد، از نظر موازین بانکی، بند «ز» تبصره یک لایحه بودجه سال 1402، دارای ایرادات و اشکالات اساسی متعددی است:

* رسمیت بخشی ضمنی به سیستم «بانکداری دولتی» در مقابل سیستم «بانکداری غیردولتی».

* قانونگذاری مجدد در مورد موضوعاتی که سابقه قانونگذاری دارند.

* سلب اختیارات قانونی شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی در تشخیص اموال مازاد بانک های دولتی، ضوابط اجرایی آن و تفویض آن به رئیس مجمع عمومی هر یک از بانک های دولتی ذی ربط. شایان توجه است که در مورد عنوان «ریاست مجمع عمومی بانک ها»، نکته حقوقی جدید آن است که در بند «م» تبصره 11 بودجه پیشنهادی، دولت از مجلس خواسته است: «تعیین اعضای هیأت مدیره و مدیرعامل بانک های توسعه ای مسکن و صنعت و معدن با پیشنهاد وزرای راه و شهرسازی و صنعت، معدن و تجارت و تصویب مجمع عمومی این بانک ها و صدور حکم توسط رئیس مجمع عمومی بانک های مذکور و در قالب مقررات بانک مرکزی انجام می گردد.» در این زمینه باید توجه داشت که بعد از انقلاب، کشورمان فاقد بانک توسعه ای بوده است و بانک های مسکن و صنعت و معدن تاکنون جزو بانک های تخصصی محسوب شده اند و نه بانک های توسعه ای، ضمن آنکه تغییر بانک تخصصی به بانک توسعه ای نیاز به تغییر ماهیت، نوع فعالیت بانکی و تغییر ساختار دارد و صرفا با تغییر نام و عنوان یک بانک، نمی توان بانک تخصصی را به بانک توسعه ای تغییر ماهیت داد. به هر حال، مشخص است که دولت در نظر دارد ریاست مجمع عمومی بانک مسکن را به وزیر مسکن و ریاست مجمع عمومی بانک صنعت و معدن را به وزیر صمت واگذار نماید؛ بنابراین عنوانی به نام «رئیس مجمع عمومی بانک ها» که مولود «لایحه قانونی اداره امور بانک ها» مصوب شورای انقلاب در سال 1358 است، دیگر موضوعیت نخواهد داشت و به عبارت بهتر، مقام دولتی ذی ربط برای تشخیص فروش اموال مازاد بانک های دولتی صرفا وزیر محترم اقتصاد نخواهد بود.

* منتفی شدن شرایط قانونی مذکور در مواد 16 و 17 «قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» در مورد فروش اموال مازاد بانک های دولتی.

* ابهام در مورد شمول یا عدم شمول قانون پیشنهادی (بند «ز» تبصره یک لایحه بودجه سال 1402) بر بانک های خصولتی صادرات، تجارت و ملت.

* ایجاد حاکمیت دوگانه در مورد فروش اموال مازاد ببن بانک های دولتی و بانک های غیردولتی. این قانون موجب می شود که بانک های خصوصی در فروش اموال مازاد و سرمایه گذاری در طرح های مهم تحت نظارت بانک مرکزی، ولی بانک های دولتی تحت نظارت رئیس مجمع عمومی بانک دولتی ذی ربط باشند.

* منتفی شدن مقررات ماده 8 «قانون عملیات بانکی بدون ربا» (شرایط سرمایه گذاری مستقیم بانک ها در طرح های عمومی) در مورد بانک های دولتی.

در مجموع، از نظر اصول حقوقی بین فروش اموال مازاد و سرمایه گذاری بانک ها در طرح های مهم و راهبردی، هیچ رابطه علت و معلولی به نظر نمی رسد. افزون بر آن، براساس «قانون پولی و بانکی کشور» و سایر قوانین و مقررات مرتبط نیز در حال حاضر، سیاستگذار و ناظر قانونی همه بانک ها و موسسات اعتباری دولتی، خصوصی و خصولتی فقط بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار است. باید پذیرفت که ایجاد دو سیستم بانکداری یعنی «بانکداری دولتی» و «بانکداری غیردولتی» در نهایت تضعیف سیاستگذاری نظارت بانک مرکزی بر بانک های دولتی را به همراه خواهد داشت که نتیجه آن نیز سردرگمی مردم و ناخشنودی مشتریان بانک ها خواهد بود. همچنین قانونگذاری مجدد در مورد موضوعاتی که قانون مشخص دارند، هیچ گونه توجیه منطقی و الزام قانونی ندارد و تعارض قوانین مختلف در موضوعات واحد یا مشابه را در پی خواهد داشت. نتیجه آنکه: تاکنون مجمع عمومی هیچ بانک دولتی یا خصوصی، حق مداخله و سیاستگذاری در عملیات بانکی را نداشته است. بنابرین رسمیت بخشی غیرمستقیم به «بانکداری دولتی» و تفویض تشخیص فروش اموال مازاد و سرمایه گذاری بانک های دولتی به رئیس مجمع عمومی آن بانک، در عمل نظارت بانک مرکزی بر بانک های دولتی را منتفی خواهد ساخت. در صنعت بانکداری باید اجازه داد که بانک ها بانکداری کنند تا تبدیل به صندوق پرداخت نشوند.