کلاف سردرگم برنامه و بودجه

اختلاف نظر بودجه ای دولت و مجلس طی سال های گذشته، امسال دامنه بیشتری پیدا کرده و علاوه بر اختلاف معمول میان پاستور و بهارستان در مورد محورهای درآمدی و هزینه ای بودجه، تقدم یا تاخر زمانی برنامه هفتم توسعه نیز به این ماجرا دامن زده است. با وجود اینکه دولت سیزدهم با حدود 20 روز تاخیر، لایحه بودجه سال 1402 را در روز پنجم دی ماه به مجلس ارسال کرده، اما هنوز اعلام وصول نشده است؛ چراکه مجلس یازدهم بر اولویت بررسی برنامه توسعه بر لایحه بودجه باور دارد و معتقد است که بایستی لایحه بودجه سال آینده براساس برنامه هفتم توسعه تنظیم شود. بر همین اساس، نمایندگان مجلس می گویند تا زمانی که تکلیف برنامه هفتم توسعه مشخص نشود، امکان بررسی لایحه بودجه سال 1402 وجود ندارد. موعد اجرای قانون برنامه ششم توسعه علی رغم تمدید یک ساله آن، پایان امسال به اتمام می رسد؛ یعنی از ابتدای سال آینده بایستی قانون برنامه هفتم توسعه اجرا شود. با این وجود، هنوز لایحه برنامه هفتم از سوی پاستور به بهارستان ارسال نشده است. حال تقدم یا تاخر زمانی بررسی لوایح برنامه هفتم توسعه و بودجه سال آینده در مجلس، به معمای پیچیده ای تبدیل شده است که کلاف سردرگم برنامه ریزی در اقتصاد ایران را نشان می دهد.

فارغ از این حواشی، لزوم اصلاح ساختار برنامه ریزی، اصل مهمی است که هم در لوایح برنامه هفتم توسعه و هم بودجه سال آینده باید رعایت شود؛ کما اینکه هفت دهه برنامه ریزی توسعه در این سال ها نه تنها به توسعه منجر نشده بلکه موجب شده تا حدود ۱۰ میلیون ایرانی در فقر مطلق و بیش از ۳۰ میلیون ایرانی در فقر نسبی زندگی کنند. در ساختار بودجه ریزی نیز همانطور که تجربه سال های گذشته نشان می دهد - به جای رویکرد برنامه ای و خروجی محور - متاسفانه نگاه هزینه محور و دستگاهی در بودجه اجرا شده است.

پله اول اصلاح ساختار بودجه

در اقتصاد ایران همواره این رشد نقدینگی است که به آتش تورم هیزم می ریزد. مقایسه رشد نقدینگی و تورم در سال های گذشته از اثرپذیری بالای نرخ تورم از متغیرهای پولی حکایت دارد و نشان می دهد که تورم در اقتصاد ایران یک پدیده پولی است. دولت ها طی سال های گذشته بسیار بیشتر از منابع خود هزینه کرده اند و به عبارت بهتر، مخارج دولت ها از درآمدشان همواره پیشی گرفته است. در غیاب درآمدهای نفتی به دلیل تحریم ها، کوتاه ترین مسیر دولت برای پوشش کسری بودجه و شکاف منابع-مصارف همانا در پیش گرفتن سیاست های پولی انبساطی و استقراض از بانک مرکزی بوده که در ادامه به خلق پول، ناترازی بانک ها و در نهایت تورم پایدار منتهی شده است.

بدین ترتیب، مهمترین چالش بودجه ریزی که نظام سیاستگذاری مالی کشور را مختل کرده، نحوه تامین مالی دولت برای پوشش هزینه هاست و عدم اصلاح ساختاری بودجه در این سال ها باعث شده تا رقم کم و کسری بودجه دولت هرساله بزرگتر و درشت تر باشد؛ به طوری که رشد هزینه های اجتناب ناپذیر (نظیر بدهی دولت به صندوق های بازنشستگی و افزایش حقوق کارمندان و...)، بخش اعظم منابع بودجه را بلعیده و سهمی برای دیگر کارکردهای بودجه باقی نگذاشته است. به نظر می رسد مهمترین راهبرد اصلاحی ساختار بودجه ، تغییر مسیر نظام بودجه ریزی از وضعیت کنونی به وضعیتی است که در آن ضمن ارتقای کیفیت ارائه خدمات عمومی دولت، امکان سیاستگذاری مالی فعال از طریق منابع درآمدی پایدار برای دولت مهیا باشد و بتواند به معنای واقعی میان اهداف مختلف خود در سند برنامه اولویت بندی کند. در یک کلام، به جای رویکرد هزینه محور و دستگاهی در بودجه ریزی باید نگاه خروجی محور و برنامه ای حاکم باشد.

آنطور که بازوی پژوهشی مجلس در گزارش «راهبرد اصلاح بودجه ریزی و محورهای تحولی پیشنهادی» توضیح داده، در سال های گذشته ارتباط مشخصی میان محتوای بخشنامه بودجه، شرایط اقتصاد کلان و لایحه دولت وجود نداشت که این موضوع باعث سردرگمی فعالان اقتصادی و تضعیف ارتباط بودجه با اقتصاد کلان شد. همچنین مخارج دولت برای برخی سیاست های مهم با کم برآوردی همراه بوده که موجب ایجاد کسری بودجه و ازدست رفتن انضباط مالی شده است. مثلا در لایحه بودجه سال 1401، مخارج لازم برای سیاست های جایگزین ارز ترجیحی با کم برآوردی بسیار زیادی همراه بوده و سیاست فعلی اتخاذ شده بیش از دو برابر مخارج درج شده در لایحه بودجه هزینه برداشته است. خرید تضمینی گندم و تعهد دولت در قبال سازمان تامین اجتماعی نیز از دیگر هزینه هایی است که در بودجه امسال با کم برآوردی همراه شده است.

به سوی بودجه ریزی برنامه ای

تجربیات بودجه ریزی کشورهای موفق نشان می دهد که این کشورها یا براساس بودجه ریزی برنامه ای عمل کرده اند و یا به سمت تحقق آن حرکت کرده اند. با برنامه محور کردن بودجه می توان پرداختی هزینه ها را به خروجی مشخص، تعریف شده و قابل ارزیابی پیوند زد و بستر لازم برای اتصال بودجه و برنامه را مهیا کرد. در حال حاضر، بودجه دستگاه های اجرایی با رویکرد تامین هزینه پرداخت می شود و در انتهای سال، معیاری مشخص از آنچه دستگاه باید در ازای بودجه دریافتی در طول سال انجام می داده، در دسترس نیست. این موضوع، نظارت بر بودجه را تنها به نظارت مالی تقلیل داده و مجلس و دولت، نظارتی بر خروجی و نتایج بودجه پرداختی ندارند. بنابراین مرکز پژوهش ها پیشنهاد کرده که دولت در لایحه بودجه سال 1402 به صورت آزمایشی بودجه چند دستگاه اصلی را به صورت برنامه ای به مجلس ارائه کند. بدین منظور باید حداقل توضیحات و اعتبار لازم برنامه های دستگاه های اصلی به تفکیک فصول هزینه ای هفتگانه، با خروجی های مشخص تعریف و شاخص های قابل ارزیابی برای هر برنامه ارائه شود. همچنین برنامه ها باید طبق اسناد بالادستی یا وظایف ذاتی دستگاه تعریف شده باشند و از ذکر برنامه های کلی و غیردقیق خودداری شود.

هرساله در لایحه بودجه تبصره های مختلفی به مجلس ارائه می شود. بخش زیادی از این تبصره ها بر اعداد و ارقام جداول بودجه تاثیری ندارند. براساس گزارش تفریغ دیوان محاسبات برای بودجه سال 1401، نیمی از احکام مندرج در تبصره های بودجه موجب تغییر در رقم منابع و مصارف نمی شود و بنابراین بودجه ای نیست. یکی از مهمترین آسیب های تبصره های غیربودجه ای، اتلاف وقت مجلس در بررسی بودجه و اعتبارات دستگاه هاست. بر همین اساس لازم است که تنها تبصره های ضروری مانند تبصره مالیات بر حقوق در لایحه بودجه سال 1402 درج شود. همچنین ضروری است تا در راستای شفافیت، نظارت پذیری و تحلیل صحیح ارقام بودجه، همه عملیات مالی دولت در سقف بودجه منعکس شود؛ چراکه در سال های گذشته همواره لایحه دولت با ارقام خارج از سقف در برخی تبصره ها به مجلس ارائه شده است. مثلا دو رقم اصلی خارج از سقف منابع و مصارف در لایحه بودجه سال 1401، شامل تبصره «14» با مبلغ 400 هزار میلیارد تومان و مجوز صادرات نفت برای مخارج تقویت بنیه دفاعی نیروهای مسلح به مبلغ 4.5 میلیارد یورو بوده است. بنابراین لازم است لایحه بودجه سال آینده بدون هیچ رقم خارج از سقف تقدیم مجلس شده تا گامی مهم برای بهبود شفافیت بودجه برداشته شود.

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com