ورود بانک مرکزی به امور قضایی

تفاوت وظایف و مسئولیت های قانونی و حرفه ای بانک مرکزی و قوه قضاییه، از زمین تا آسمان است. آن یکی، مسئول تنظیم سیاست های پولی و اعتباری و نظارت بر بانک هاست و دیگری، مسئولیت احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی های مشروع و همچنین ایجاد تشكیلات لازم در دادگستری را برعهده دارد. با این حال، پرسش آن است که آیا بانک مرکزی از نظر ساختاری می تواند افزون بر تنظیم و اجرای سیاست های پولی و بانکی کشور و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری، در امور قضایی نیز وارد شود و در کنار قوه قضاییه، یک محکمه اختصاصی قضایی به نام «هیات انتظامی بانک مرکزی» را مدیریت و راهبری کند و در این مسیر همگام با قوه قضاییه، تشکیل یک محکمه قضایی اختصاصی دیگر به نام «هیات رسیدگی به اختلافات بانکی» را پشتیبانی نماید تا این محکمه، اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی را رسیدگی و رأی دهد؟

پاسخ این پرسش با توجه به ساختار حرفه ای و کارشناسی بانک های مرکزی جهان و همینطور اصول قانون اساسی و موازین حقوقی قطعا منفی است؛ زیرا نمی توان تصور کرد بانک مرکزی که در قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351)، وظیفه اصلی آن، «تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور» تعیین شده، افزون بر امور بانکی و پولی، به امور قضایی نیز وارد شود که هیچ سنخیتی با آن ندارد. امور قضایی ذاتا در تخصص و ماموریت قانونی بانک مرکزی نیست و به بیان ساده، کار بانک بانکداری است و در امور قضایی، رسالت اصلی با قوه قضاییه و مراجع قضایی است. همچنین اصل تفکیک قوا و لزوم عدم مداخله قوای سه گانه مملکتی در صلاحیتها و ماموریت های قانونی قوای دیگر، از جمله قواعد مهم و در عین حال، روشن حقوقی است که حتی ناآشنایان با الفبای علم حقوق نیز کم و بیش با آن آشنایی دارند. در حکمرانی پیشرفته و مبتنی بر اصل تفکیک قوا، رسیدگی قضایی به امور ترافعی و هرگونه اختلافات مالی و غیرمالی مردم، از جمله صلاحیت های ذاتی مراجع قضایی است و مراجع بانکی یا غیرقضایی، حق ورود به این حوزه را ندارند. این قاعده مشهور به «مرجعیت عام مراجع قضایی» است و در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز پذیرفته شده است. بند یک اصل 156 قانون اساسی، «رسیدگی و صدور حكم در مورد تظلّمات، تعدّیات، شكایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه كه قانون معین می ‏كند» را از جمله صلاحیت های ذاتی و انحصاری قوه قضاییه می داند و در تکمیل آن، اصل 159 قانون اساسی نیز صراحتا گفته است: «مرجع رسمی تظلّمات و شكایات، دادگستری است. تشكیل دادگاه ‏ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حكم قانون است.»

با وجود این مباحث بدیهی حقوقی، طرح بانکداری مصوب مجلس (بخش مربوط به ساختار و شرح وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) به نحوی بی سابقه، بانک مرکزی را موظف به پیگری مباحث قضایی و حل و فصل اختلافات حقوقی بانک ها و اشخاص تحت نظارت از طریق محاکم قضایی اختصاصی با نام «هیات انتظامی بانک مرکزی» و «هیات رسیدگی به اختلافات بانکی» کرده است. در یادداشت هفته پیش (یک محکمه استثنایی)، به طور مفصل در مورد ماهیت قضایی «هیات انتظامی بانک مرکزی» و مغایرت آن با اصول قانون اساسی نوشتم، اما علاوه بر «هیات انتظامی بانک مرکزی»، «هیات رسیدگی به اختلافات بانکی» (ماده 35 طرح بانکداری) نیز دارای همان ایرادات و مغایرت بنیانی با اصول قانون اساسی است. به موحب بند «ب» ماده 35 طرح بانکداری، رسیدگی به اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان آنها و همچنین با سایر اشخاص برعهده هیاتی به نام «هیات رسیدگی به اختلافات بانکی» قرار گرفته است. رسیدگی این هیات بدون شک، رسیدگی قضایی است و نه رسیدگی اداری یا داوری بین طرفین اختلاف. دلیل آن هم روشن است؛ در این محکمه ابداعی، رأی قضایی صادر می شود و انشای رأی در این هیات توسط قاضی منصوب قوه قضاییه صورت می گیرد. مع الوصف، موازین و آیین دادرسی این محکمه قضایی نوظهور تعیین نشده است. رأی قضایی نیز دارای آثار قضایی مختص خود است. در طرح مصوب مجلس برخلاف بند یک اصل 158 قانون اساسی که ایجاد تشکیلات قضایی را برعهده قوه قضاییه گذاشته، بالعکس به جای قوه قضاییه، بانک مرکزی موظف شده است به «تهیه فضای مناسب برای هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی و پشتیبانی اداری، مالی و حقوقیِ هیأت های مزبور برعهده بانک مرکزی است. هزینه هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی مشتمل بر حقوق و مزایای کارشناسان عضو هیأت ها در بودجه بانک مرکزی منظور و توسط آن بانک پرداخت می شود.» تهیه فضای اداری مناسب یک محکمه ویژه قضایی، چه ربطی به بانک مرکزی دارد؟ در مجموع، بند «ب» ماده 35 طرح بانکداری، با اصول قانون اساسی به شرح زیر، در تضاد و مغایر به نظر می رسد:

* از حیث ورود یا مداخله یکی از دستگاه های اجرایی (بانک مرکزی) در وظایف ساختاری قوه قضاییه، با اصل تفکیک قوا (اصل 57 قانون اساسی)؛

* از حیث عدم تعیین آیین دادسی و موازین و اصول حقوقی حاکم بر یک مرجع اختصاصی قضایی (هیات رسیدگی به اختلافات بانکی)، مغایر با اصل 166 قانون اساسی؛

* از حیث الزام مردم و اشخاص تحت نظارت به توسل و دادخواهی از «هیات رسیدگی به تخلفات بانکی» به جای محاکم عمومی قضایی و همچنین از حیث غیرقابل توقف، تعلیق، الغاء یا غیرقابل ابطال آرای «هیات های رسیدگی به اختلافات بانکی» توسط  مراجع قضایی یا مراجع غیرقضایی که نتیجه آن، محروم نمودن مردم از توسل به مراجع قضایی در این گونه موارد است، مغایر با اصل 34 قانون اساسی؛

* از حیث محروم کردن قوه قضاییه از انتخاب و استخدام کارشناسان متخصص در حقوق بانکی و واگذاری این موضوع به رئیس کل بانک مرکزی، مغایر با بند اصل 158 قانون اساسی.

از این گذشته و صرف نظر از این مباحث حقوقی، به نظر می رسد تحمیل این گونه وظایف و ماموریت های فرعی قطعا بانک مرکزی را از ماموریت های اصلی خود باز خواهد داشت و مردم را بین محاکم قضایی و بانک مرکزی سرگردان می کند. افزون بر آن، ایجاد مراجع قضایی ویژه و خارج از تشریفات آیین دادرسی کیفری یا آیین دادرسی مدنی، در نهایت تضعیف مراجع قضایی را در بر دارد و برای سایر دستگاه های اجرایی نیز این توقع را ایجاد می کند که برای آنان نیز محاکم اختصاصی قضایی بدون تشریفات آیین دادرسی مدنی ایجاد کنند. مگر نمی شد «هیات رسیدگی به تخلفات بانکی» یا «هیات انتظامی بانک ها» (البته به عنوان یک محکمه قضایی) را در قالب محاکم عمومی ویژه امور بانکی ایجاد کرد تا تحت مدیریت قوه قضاییه فعالیت کنند؟ مخلص کلام آنکه شدت اشتیاق به گسترش اقتدار بانک مرکزی به جای حفظ استقلال آن، موجب شده که در طرح جدید بانکداری، اموری که جزو صلاحیت های ذاتی قوه قضاییه است، از طریق تشکیل محاکم قضایی اختصاصی، یعنی «هیات انتظامی بانک مرکزی» و «هیات رسیدگی به اختلافات بانکی» به بانک مرکزی محول شود؛ غافل از اینکه رسیدگی به این قبیل امور ترافعی، جزو صلاحیت های ذاتی مراجع قضایی است و کارکرد اصلی بانک مرکزی نیز در تمام دنیا، بانکداری و حفظ ارزش پول ملی است و نه رسیدگی قضایی به اختلافات حقوقی مردم در امور بانکی. طرح  بانکداری از این نقایص بسیار دارد و ممکن است در مقام عمل، نظام بانکی کشور را با مشکلات ناخواسته مواجه سازد.

پانوشت:

ماده 35 این طرح با 176 رأی موافق، 5 رأی مخالف و 6 رأی ممتنع از مجموع 232 نماینده حاضر در جلسه روز یکشنبه 15 آبان تصویب شده است. متن این مصوبه بدین شرح است:

ب- اختلافات  حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذیربط، که مرتبط با موضوع فعالیت مصرح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. قوه قضائیه و بانک مرکزی موظفند هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی را به تعداد مورد نیاز در مراکز کلیه استانهای کشور و شهرهای پرجمعیت دایر کنند. هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی شامل هیأت های بدوی و تجدیدنظر هستند. مرجع تعیین نصاب شهرهای پرجمعیت، هیأت عالی خواهد بود.

پ- هر هیأت بدوی از یک قاضی با حداقل پنج سال سابقه قضایی که توسط رئیس قوه  قضائیه منصوب می شود و دو نفر کارشناس متخصص در حقوق بانکی تشکیل می شود. جلسات هیات بدوی با حضور قاضی عضو هیات رسمیت می یابد و ریاست هیأت برعهده اوست. رئیس هیأت بدوی پس از مشورت با کارشناسان عضو هیأت مبادرت به انشاء رأی می کند.

ت- هر هیأت  تجدیدنظر از یک قاضی با حداقل 10 سال سابقه قضایی که توسط رئیس قوه قضائیه منصوب می شود و دو نفر کارشناس متخصص در حقوق بانکی تشکیل می شود. جلسات هیات تجدیدنظر با حضور قاضی عضو هیات رسمیت می یابد و ریاست هیأت برعهده اوست. رئیس هیأت تجدیدنظر پس از مشورت با کارشناسان عضو هیأت مبادرت به انشاء رأی می کند. قاضی و کارشناسانی که عضو هیأت بدوی هستند نمی توانند در مورد همان پرونده، عضو هیأت تجدیدنظر باشند.

ث- شرایط و نحوه به کارگیری کارشناسان متخصص در حقوق بانکی توسط رئیس کل پیشنهاد شده و به تصویب هیأت عالی می رسد.

ج- آرای صادره از هیأت های بدوی با اعتراض یکی از طرفین یا شخص ثالث ذینفع، در هیأت  تجدیدنظر رسیدگی می شود. آرای صادره از هیات های تجدید نظر و آرای صادره از سوی هیأت های بدوی (در صورت عدم اعتراض)، قطعی و لازم الاجراء بوده و در هیچ یک از مراجع قضایی و غیرقضایی قابل توقف، تعلیق، الغاء یا ابطال نمی باشد.

چ- مدت عضویت اعضای هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی سه سال می باشد و انتخاب مجدد آنان بلامانع است.

ح- تهیه فضای مناسب برای هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی و پشتیبانی اداری، مالی و حقوقیِ هیأت های مزبور برعهده بانک مرکزی است. هزینه هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی مشتمل بر حقوق و مزایای کارشناسان عضو هیأت ها در بودجه بانک مرکزی منظور و توسط آن بانک پرداخت می شود. حقوق و مزایای قضات عضو هیأت ها توسط قوه قضائیه پرداخت می شود. هرگونه پرداخت وجه یا اعطای امتیاز غیر از مزایای فوق الذکر تحت هر عنوان توسط بانک مرکزی به قضات عضو هیأت ها ممنوع است.

خ- بانک مرکزی موظف است با هماهنگی قوه قضائیه، دبیرخانه هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی را در تهران، مراکز استانها و شهرهای پرجمعیت ایجاد نماید.

د- دوائر اجرای احکام هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی در محل هیأت های بدوی مستقر می شوند. پشتیبانی اداری و مالی دوائر اجرای احکام برعهده بانک مرکزی است. اجرای حکم با دستور رییس هیات بدوی خواهد بود.

ذ- هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث آیین دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند.

ر- پرونده هایی که در زمان ابلاغ این قانون در مراجع دیگر قضائی در حال رسیدگی بوده ولی منجر به صدور حکم نهایی نشده باشد، به درخواست یکی از اطراف دعوی به هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی ارجاع خواهد شد.