یک محکمه استثنایی

مجلس شورای اسلامی در یکی دو ماهه اخیر با وجود اعلام نظر مخالف جمعی از مدیران سابق بانک مرکزی و کارشناسان شبکه بانکی کشور، طرح کمیسیون اقتصادی راجع به ساختار و شرح اختیارات و حوزه نفوذ «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را تصویب نمود. گرچه قانونگذار یا طراحان طرح بانکداری به هر دلیل از بیان صریح ماهیت حقوقی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» و اصول و قواعد حاکم بر موازین آیین دادرسی مصوبه مجلس خودداری نموده اند و این ضعف قانون، راه را بر حاکمیت سلیقه های متفاوت در فعالیت «هیأت انتظامی بانک مرکزی» می گشاید، اما همان گونه که در نوشتارهای قبلی توضیح داده ام، به دلایل متفاوت تاکنون تردید داشته ام که ماهیت حقوقی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» براساس مصوبه مجلس، صرفا یک دادگاه اداری است یا یک محکمه اختصاصی قضایی، همانند سایر مراجع اختصاصی قضایی مثل سازمان قضایی نیروهای مسلح، اما با تصویب ماده 22 طرح بانکداری و بررسی مجدد آن به نظر می رسد «هیأت انتظامی بانک مرکزی» در واقع، یک محکمه اختصاصی قضایی است که به جای قوه قضائیه، بانک مرکزی آن را مدیریت خواهد کرد. به طور خلاصه به پاره ای از دلایل ماهیت قضایی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» و مغایرت آن با اصول قانون اساسی اشاره می کنم.

اول: در ساختار جدید، رئیس «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، یک قاضی منصوب قوه قضائیه است. وظیفه قاضی نیز انشای رأی قضایی است و نه رأی اداری. از نظر شارع نیز قضاوت صدور حکم بین مردم برای رفع اختلافات آنان است. به قول مرحوم امام خمینی در تحریر الوسیله، «و هو الحكم بين الناس لرفع التنازع بينهم بالشرائط الآتیه، و منصب القضاء من مناصب الجليلة الثابتة من قبل اللّه تعالى للنبي صلی الله عليه و آله و من قبله لأئمة المعصومين عليهم‎ السلام، و من قبلهم للفقيه الجامع للشرائط الآتیه ». (قضا یعنی حكم كردن بین مردم جهت رفع تنازع بین آنان با شرایطى كه می آید. و منصب قضاوت از مناصب جلیله اى است كه از طرف خداى متعال براى پیغمبر (صلّى اللّه علیه و آله) و از طرف او براى ائمه معصومین (علیهم‎ السلام) و از طرف آنان براى فقیه جامع شرایطى كه مى آید ثابت است) بنابراین شأن قاضی منصوب قوه قضائیه که ریاست «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را برعهده خواهد داشت، انشاء و صدور رأی قضایی و غیراداری در پرونده های مطروحه است. به بیان دیگر، رئیس قوه قضائیه قاضی منصوب خود را برای رسیدگی قضایی و انشای رأی به بانک مرکزی اعزام خواهد نمود و نه صرفا جهت ریاست یک نهاد اداری به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی».

دوم: برخلاف محاکم قضایی، شأن هیأت های انتظامی، رسیدگی تخصصی به تخلفات بانکی و صدور حکم انتظامی و غیرقضایی و محکوم نمودن متخلفان (بانک ها یا مدیران آن) به مجازات های انتظامی در تخلفات بانکی است. ماده 24 قانون پولی و بانکی کشور در این مورد می گوید: «مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک سمت دادستان هیأت را خواهد داشت.» بر همین اساس، صدور احکام انتظامی در امور بانکی، نیاز به اعزام قاضی توسط قوه قضائیه به بانک مرکزی ندارد.

سوم: در بند «چ» قسمت الف ماده 22 از اصطلاحات قضایی نظیر «مشتکی عنه» و «رأی غیابی» استفاده شده است: «دعوت از مشتکی عنه یا نماینده وی برای حضور در هیأت بدوی و تجدیدنظر الزامی است. در صورت عدم حضور بدون عذر موجه (به تشخیص رئیس هیأت) هیأت می تواند اقدام به صدور رأی غیابی نماید.» این بدان معناست که قاضی منصوب قوه قضائیه، رأی قضایی صادر می کند و نه رأی اداری.

چهارم؛ در طرح مصوب مجلس، ساختار هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر متشکل از چند عضو است. پس اگر هیأت انتظامی صلاحیت رسیدگی و صدور رأی انتظامی دارد، در این صورت رأی این هیأت بایستی به صورت جمعی و حداقل توسط اکثریت اعضای هیأت صادر شود؛ در حالی که بند «ج» قسمت الف طرح بانکداری تصریح کرده است: «جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر با حضور کلیه اعضاء تشکیل می شود. انشاء رأی برعهده قاضی عضو هیأت است.» پس رأی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» صرفا توسط قاضی منصوب قوه قضائیه صادر می شود و باقی اعضای «هیأت انتظامی بانک مرکزی» تشریفاتی هستند و حداکثر نقش مشاور قاضی منصوب قوه قضائیه در «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را خواهند داشت.

پنجم: از نظر حوزه شمول در قانون پولی و بانکی، هیأت انتظامی فقط به تخلفات پولی و بانکی بانک ها و موسسات اعتباری رسیدگی می کند و به تخلفات و جرائم افراد خارج از شبکه بانکی در بانک مرکزی رسیدگی نمی کند؛ در حالی که در مصوبه اخیر مجلس، صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» بسیار گسترده شده و به افراد حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی کشور تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت» تسری داده شده است. این بدان معناست که نوعی دادگستری در بانک مرکزی ایجاد می شود که علاوه بر رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت»، به شکایت شاکیان نیز رسیدگی خواهد شد.

ششم: در این مصوبه، نصب و عزل قاضی هیأت در اختیار قوه قضائیه قرار گرفته است. پس بانک مرکزی در این زمینه فاقد اختیار است.

هفتم: در بند «ر» ماده 22 ضمن اعلام قطعی بودن آرای هیأت انتظامی تصریح شده است: «و هیچ‎ یک از مراجع قضایی غیرقضایی اجازه تخفیف، توقف، تعلیق، الغاء، یا ابطال احکام صادره را ندارد.» سوال از طراحان این طرح، آن است که تا به حال کدام رأی یک مرجع قضایی توسط مراجع غیرقضایی قابل ابطال بوده است؟!!!

هشتم: از نظر اصول و موازین حقوقی، ماهیت «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، یک محکمه قضایی اختصاصی با ساختار خاص است. شرح وظایف و صلاحیت های قانونی این هیأت، با اصول قانون اساسی بدین شرح مغایر به نظر می رسد:

* از حیث فراهم آوردن زمینه مداخله بانک مرکزی در وظایف ذاتی قوه قضائیه و مشروط کردن انتصاب قاضی هیأت به مشورت رئیس قوه قضائیه با رئیس کل بانک مرکزیِ، با اصل 57 قانون اساسی (مشهور به اصل تفکیک قوا) مغایر است.

* از حیث محدود نمودن اختیارات رئیس قوه قضائیه در انتصاب قضات محاکم، با بند 3 اصل 185 و اصل 159 قانون اساسی مغایر است.

* از حیث تشکیل و مدیریت یک مرجع قضایی در بانک مرکزی، مغایر با اصل 158 قانون اساسی است.

* از حیث مشروط کردن عزل قاضی هیأت به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی، با بند 3 اصل 158 و مقررات اصل 164 قانون اساسی مغایر است.

* از حیث معین نکردن اصول و موازین دادرسی حاکم بر یک مرجع قضایی، با اصل 166 قانون اساسی مغایر است.

* از حیث محروم کردن محکومان آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی از توسل به مراجع قضایی و اعتراض به احکام و آرای هیأت انتظامی، با اصول 20 و 34 قانون اساسی مغایر است.

به طور کلی، به نظر می رسد شدت علاقه و اشتیاق طراحان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» به افزایش اقتدار بانک مرکزی در امور مختلف سبب شده که «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را بدون تصریح قانون در قامت یک مرجع قضایی تحت مدیریت بانک مرکزی طراحی نمایند. محکمه ای که اصول آیین دادرسی آن نامشخص است و آرای قطعی آن بنا به تصریح قانون در هیچ مرجع قضایی و همچنین هیچ مرجع غیرقضایی قابل تخفیف، توقف، تعلیق، الغاء و ابطال نیست و قانونگذار از بیان آنکه این محکمه استثنایی آیا یک دادگاه اداری است یا یک مرجع قضایی بنا به هر دلیلی امتناع نموده است، اما نباید فراموش کرد که مشکلات نظام بانکی کشور و پیشگیری از تخلفات بانک ها را نمی توان صرفا با تأسیس یک محکمه اختصاصی قضایی حل و فصل نمود. حل مشکلات فعلی شبکه بانکی کشور و پیشگیری از تخلفات بانکی، نیازمند فکر و تدبیر اقتصادی و بانکی است.

خلاصه آنکه تخلف از جرم متفاوت است و برخورد با تخلف و جرم نیز در دو مرجع متفاوت انجام می گیرد. رسیدگی به تخلفات کارکنان دستگاه های اجرایی در صلاحیت هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری است، اما رسیدگی به اعمال و افعال مجرمانه، ولو آنکه در بانک ها صورت گیرد، جزو صلاحیت های ذاتی مراجع قضایی است. این موضوع، قاعده اصلی در خط کشی بین تخلف و جرم است. بنابراین اگر تخلف انتظامی بانک ها از نظر قانون، جرم محسوب می شود، رسیدگی به این جرائم برابر با اصول قانون اساسی در صلاحیت مراجع قضایی است، اما اگر تخلفات انتظامی بانک ها صرفا نوعی تخلف است، در این صورت ضرورتی ندارد برای رسیدگی به تخلفات بانکی، یک محکمه استثنایی قضایی به نام «هیأت انتظامی» فراتر از اصول و موازین قانون اساسی در بانک مرکزی تشکیل شود و تکلیف «اشخاص تحت نظارت» مشخص نباشد که آیا با یک مرجع قضایی سروکار دارند یا یک دادگاه اداری؟ امید می رود شورای محترم نگهبان قانون اساسی در بررسی مواد مختلف طرح بانکداری، به مغایرت های ماده 22 آن با اصول قانون اساسی توجه نماید.

گفتنی است در ماده 22 طرح بانکداری می خوانیم: «به منظور رسیدگی و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات، دستورالعمل ها، بخشنامه ها و دستورات بانک مرکزی، هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود:

الف) هیأت انتظامی بدوی متشکل از سه نفر به شرح زیر است: 1-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 10 سال تجربه در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شود؛ 2-دو نفر کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس کل و تأیید هیأت عالی.

ب) هیأت انتظامی تجدیدنظر متشکل از سه نفر به شرح زیر است: 1-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه قضاوت در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شود؛ 2-دو نفر کارشناس خبره بانکی به انتخاب رئیس کل و تأیید هیأت عالی. تبصره: قاضی و کارشناسانی که عضو بدوی هستند نمی توانند در مورد همان پرونده، عضو هیأت تجدیدنظر باشند.

پ) معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی شرکت می کند.

ت) هیأت انتظامی بدوی موظف است با درخواست معاون تنظیم گری و نظارت به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا سهامداران موثر، مدیران و کارکنان آنها به فوریت رسیدگی کند. آرای صادره از هیأت های انتظامی بدوی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ از سوی محکوم علیه و بانک مرکزی قابل اعتراض است. هیأت انتظامی تجدیدنظر موظف است به اعتراض واصله به آرای هیأت انتظامی بدوی به فوریت رسیدگی کند.

ث) قاضی عضو هر یک از هیأت های انتظامی بدوی و تجدیدنظر، رئیس آن هیأت است.

ج) جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر با حضور کلیه اعضا تشکیل می شود. انشای رأی برعهده قاضی عضو هیأت است.

چ) دعوت از مشتکی عنه یا نماینده وی برای حضور در هیأت بدوی و تجدیدنظر الزامی است. در صورت عدم حضور بدون عذر موجه (به تشخیص رئیس هیأت) هیأت می تواند اقدام به صدور رأی غیابی نماید.

ح) رئیس هیأت انتظامی می تواند از نماینده کانون بانک ها یا سایر اشخاص مطلع بدون حق رأی برای شرکت در جلسات هیأت دعوت به عمل آورد.

خ) اعضای هیأت های انتظامی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. حقوق و مزایای کارشناسان عضو هیأت انتظامی توسط بانک مرکزی و حقوق و مزایای قضات هیأت انتظامی توسط قوه قضائیه پرداخت می شود.

د) عزل قضات عضو هیأت های انتظامی با پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه قضائیه امکان پذیر است.

ذ) دبیرخانه هیأت های انتظامی بانک مرکزی در حوزه معاونت نظارتی تشکیل می شود.کارشناسان عضو هیأت های انتظامی به صورت تمام وقت در حوزه معاونت نظارتی استقرار می یابند و عزل آنها منوط به تأیید هیأت عالی است. افراد مذکور نباید در سه سال منتهی به آغاز کار در هیأت انتظامی با اشخاص تحت نظارت غیردولتی همکاری موثر سهامداری، مدیریتی یا مشاوره ای به تشخیص هیأت نظار داشته باشند.

ر) آرای هیأت های انتظامی در صورت عدم وصول اعتراض در مهلت مذکور در بند «ت» این ماده در کلیه آرای هیأت تجدیدنظر قطعی لازم الاجرا بوده و هیچ یک از مراجع غیرقضایی اجازه تخفیف، توقف، تعلیق، الغاء، یا ابطال احکام صادره را ندارد.»