محکمه ای برای تمام فصول

دانش آموختگان رشته حقوق و حتی مردمان عادی کوچه و بازار که بعضا با الفبای علم حقوق آشنایی اندکی دارند، می دانند که «جرم» با «تخلف اداری» متفاوت است و تفاوت این دو مقوله هم از زمین تا آسمان است. قانونگذار در تعریف «جرم» می گوید: «جرم» عبارت است از هر فعل يا ترك فعلی كه در قانون برای آن مجازات تعيين شده باشد.» بنابراین هم اعمال مجرمانه و هم مجازات های قانونی مترتب بر آن بایستی صراحتا در قانون مشخص شده باشد. پس بدون تصریح قانون با حدس و گمان نمی توان عملی را «جرم» تلقی کرد و برای آن تعیین مجارات نمود. حوزه تاثیرات منفی اعمال مجرمانه نیز کل جامعه است. از این رو، رسیدگی به «جرم» و تعیین مجازات های قانونی نیز برابر با اصول قانون اساسی و موازین قانونی الزاما باید توسط دادسراها و محاکم جزایی انجام گیرد. صلاحیت دادسراها و محاکم جزایی تحت نظارت قوه قضائیه برای پیگرد اعمال مجرمانه و مجازات مجرمان، صلاحیت ذاتی است. بنابراین حتی مجلس نیز براساس اصول قانون اساسی نمی تواند به نحوی از انحای رسیدگی به جرائم را مستقیم یا غیرمستقیم از قوه قضائیه بگیرد و در اختیار قوه مجریه یا بانک مرکزی گذارد.

اما برعکس اقدام مجرمانه، «تخلف اداری»، «جرم» به مفهوم جزایی محسوب نمی شود، بلکه صرفا تخلف از مقررات اداری یا انضباطی یک اداره است. حوزه «تخلفات اداری» هم فقط یک اداره است. بنابراین رسیدگی به «تخلفات اداری» صرفا در دادگاه های اداری که در قانون به آن، «هیأت رسیدگی به تخفات اداری کارکنان دولت» گفته می شود، انجام می گیرد. همانند جرائم جزایی، انواع «تخلفات اداری» و میزان مجازات های اداری و انتظامی مترتب بر این گونه تخلفات نیز بایستی توسط قانونگذار تعیین شود. قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب تیرماه 1371، حد و مرز انواع «تخلفات اداری» و مجازات های اداری مترتب بر این تخلفات و ترکیب هیأت رسیدگی کننده را دقیقا مشخص کرده است. اعتراض به آرای صادره توسط هیأت های رسیدگی به «تخلفات اداری» نیز در دیوان عدالت امکان پذیر است؛ در حالی که رسیدگی به اعتراض به آرای صادره توسط محاکم قضایی  در دیوان عدالت اداری انجام نمی گیرد، بلکه تشریفات قانونی خاص خود را دارد. مقصود از این مقدمه مختصر، این بود که تفاوت های بین «محاکم قضایی» و «دادگاه های اداری» کمی روشن شود.

در مورد برخورد با تخلفات و اقدامات مجرمانه باید گفت، مدیران و کارکنان بانک ها و موسسات اعتباری تافته جدا بافته از مردم و مصون از خطا و اشتباه نیستند. بدین سبب به تخلفات بانکی و همچنین جرائم ارتکابی بانک ها و پرسنل آنها نیز باید رسیدگی و برخورد قانونی لازم با متخلفان و مجرمان صورت گیرد. در مورد جرائم ارتکابی مدیران و کارکنان بانک ها و موسسات اعتباری، جای هیچ بحثی نیست که به این گونه جرائم همانند سایر اشخاص باید در دادسرا و محاکم جزایی تحت نظارت قوه قضائیه رسیدگی و به اصطلاح «اعمال قانون» شود. در این نکته هیچ تردیدی نیست، اما در مورد تخلفات بانکی و برخورد انضباطی با آن، به لحاظ پیچیدگی انواع تخلفات اداری در حوزه بانک ها، در قانون پولی و بانکی مصوب 1351 نوع خاصی از دادگاه اداری به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی» طراحی شده است. در ماده 24 این قانون آمده است: «تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین نامه های آن و دستورات بانک مرکزی ایران که به موجب این قانون یا آیین نامه های آن صادر می شود موجب مجازات های انتظامی زیر خواهد بود:

1-تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف.

2-پرداخت مبلغی روزانه تا حداکثر 200 هزار ریال برای ایام تخلف.

3-ممنوع ساختن بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی از انجام بعضی امور بانکی به طور موقت یا دائم.

مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک سمت دادستان هیأت را خواهد داشت. احکام هیأت انتظامی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در شورای پول و اعتبار خواهد بود و رأی شورا قطعی است.

تبصره 1-وجوه موضوع ماده 43 و بند 2 این ماده به وسیله بانک مرکزی ایران از بانک یا موسسه مربوط وصول و به حساب درآمد عمومی منظور خواهد شد.

تبصره 2-ترتیب رسیدگی و تشخیص تخلفات و تعیین هر یک از مجازات های انتظامی برای تخلفات و ترتیب درخواست تجدیدنظر و طرز  رسیدگی مجدد و اجرای تصمیمات هیأت رسیدگی و شورای پول و اعتبار مطابق آیین نامه ای خواهد بود که به تصویب شورای پول و اعتبار خواهد  رسید.»

براساس مقررات مورد اشاره ملاحظه می شود که در قانون پولی و بانکی کشور، «هیأت انتظامی بانک مرکزی» صرفا یک دادگاه اداری تحت مدیریت و نظارت بانک مرکزی است و هیچ وابستگی به قوه قضائیه ندارد. افزون بر آن، از نظر این قانون علاوه بر مدیران، شخصیت حقوقی بانک نیز ممکن است تحت پیگرد «هیأت انتظامی بانک مرکزی» قرار گیرد و بانک متخلف براساس حکم هیأت انتظامی از انجام برخی امور بانکی به طور دائم و یا موقت محروم شود. آرای «هیأت انتظامی بانک مرکزی» چون اداری است، بنابراین در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض خواهد بود. در حقوق بانکی انگلستان نیز بانک مرکزی انگلستان (BOE) می تواند مجازات های بانکی نظیر جریمه های مالی و محدودیت در برخی فعالیت های بانکی را بر بانک های متخلف اعمال کند، اما تشکیلات مربوط در بانک مرکزی انگلستان، مرجع قضایی محسوب نمی شود. بدین ترتیب، قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 از «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک محکمه ویژه قضایی نساخته است، بلکه «هیأت انتظامی بانک مرکزی» براساس ساختار فعلی را می توان صرفا یک دادگاه تخصصی اداری محسوب نمود. اما با کمال تعجب در طرح جدید بانکداری، ترکیب و ساختار سازمانی و شرح وظایف و حوزه اختیارات شبه قضایی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» به گونه ای طراحی شده که مشخص نیست آیا منظور طراحان محترم این طرح، تشکیل یک محکمه قضایی ویژه و اختصاصی برای رسیدگی به تخلفات اداری مدیران بانک ها و سایر اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی همانند محاکم نظامی (موضوع اصل 172 قانون اساسی) است، یا آنکه در طرح جدید قرار است «هیأت انتظامی بانک مرکزی» همچنان یک دادگاه اداری تخصصی بانکی باقی بماند؟

نگاهی به موادی از نسخه جدید طرح بانکداری که گزارش شور دوم آن در اواخر خردادماه امسال به مجلس تقدیم شده، می تواند در پاسخ بدین پرسش موثر باشد. ماده 22 پیش نویس نسخه جدید طرح بانکداری در این باره می گوید: «به منظور رسیدگی و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات اشخاص تحت نظارت یا مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات، دستورالعمل ها، بخشنامه ها و دستورات بانک مرکزی، هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود:

الف؛ هیأت انتظامی بدوی متشکل از سه نفر به شرح زیر است: یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 10 سال تجربه در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتصاب می شود، دو نفر کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس کل و تأیید هیأت عالی.

ب؛ هیأت انتظامی تجدیدنظر متشکل از سه نفر به شرح زیر است: یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه قضاوت در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتصاب می شود.»

عضویت یک قاضی در «هیأت انتظامی بانک مرکزی» که توسط رئیس قوه قضائیه بدین سمت منصوب می شود، بدین معناست که آرا و تصمیمات «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، رنگ و بوی آرا و دستورات محاکم قضایی را دارد؛ به ویژه آنکه در بند «ج» ماده 22 پیش نویس جدید طرح تصریح شده: «جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر با حضور کلیه اعضا تشکیل می شود. انشاء رأی برعهده قاضی عضو هیأت است.» بنابراین عضویت و بود یا نبود دو کارشناس خبره بانکی در هیأت انتظامی عملا چندان موثر در مقام نیست؛ زیرا آنان در صدور رأی هیأت مشارکت ندارند و رأی هیأت توسط قاضی منصوب قوه قضائیه صادر می شود. لذا می توان عضویت دو نفر کارشناس خبره بانکی در هیأت انتظامی را صرفا امری مشورتی و تشریفاتی دانست. افزون بر این مطلب، در طراحی جدید آرای هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی بانک مرکزی، حوزه صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» بسیار وسیع تعیین شده و در بند «ت» ماده 23 طرح مقرر شده است: «هیأت انتظامی بدوی موظف است با درخواست معاون تنظیم گری و نظارت به تخلفات اشخاص تحت نظارت یا سهامداران موثر، مدیران و کارکنان آنها، به فوریت رسیدگی نماید. آرا صادره از هیأت های انتظامی بدوی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ از سوی محکوم علیه و بانک مرکزی قابل اعتراض است. هیأت انتظامی تجدیدنظر موظف است به اعتراض واصله به آرای هیأت انتظامی بدوی به فوریت رسیدگی کند.»

این عبارات بدین معناست که هیأت های انتظامی علاوه بر صلاحیت رسیدگی به تخلفات بانکی بانک ها و موسسات اعتباری، می توانند به تخلفات اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی یا مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها نیز رسیدگی و صدور رأی نماید. منظور از اشخاص تحت نظارت که رسیدگی به تخلفات اشخاص حقوقی مورد اشاره و همچنین به تخلفات کارکنان و سهامداران  موثر آنها در صلاحیت هیأت نظارت قرار گرفته است، براساس بند «ذ» ماده یک طرح بانکداری مجلس عبارت است از: «کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر موسسات سپرده پذیر شرکت های واسپاری (لیزینگ) صرافی ها شرکت های مدیریت دارایی های موسسات اعتباری شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به موسسات اعتباری و سایر اشخاصی که با انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی، ارائه ابزارهای پرداخت و سایر فعالیت های مرتبط اشتغال دارند، در این قانون به عنوان اشخاص تحت نظارت یاد می شوند. تشخیص مصادیق برعهده بانک مرکزی است.» بدین ترتیب مشاهده می شود که در طرح جدید بانکداری، حوزه صلاحیت قانونی و اختیارات «هیأت انتظامی بانک مرکزی» به شدت افزایش یافته و علاوه بر شبکه بانکی، اشخاصی که به نحوی به شبکه بانکی مرتبط هستند و حتی کارکنان آنها را هم دربر می گیرد. طبیعی است که رسیدگی به تخلفات این همه اشخاص حقیقی و حقوقی توسط هیأت انتظامی نیازمند ایجاد تشکیلاتی عریض و طویل در بانک مرکزی است. با توجه به این مباحث، ماهیت حقوقی هیأت انتظامی مورد نظر طراحان محترم طرح بانکداری، یا ایجاد نوعی محکمه اختصاصی قضایی در دل بانک مرکزی یا تشکیل نوعی دادگاه اداری است که هر دو فرض مورد بررسی حقوقی قرار می گیرد:

اول؛ محکمه ای قضایی به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی»

اگر «هیأت انتظامی بانک مرکزی» در طرح جدید به لحاظ صلاحیت شبه قضایی و صدور رأی توسط قاضی منصوب قوه قضائیه را نوعی محکمه اختصاصی و دادگاه قضایی تلقی نماییم، در این صورت تشکیل چنین محکمه ای با اصول متعدد قانون اساسی و اصل تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه در تضاد خواهد بود؛ زیرا در اصل 61 قانون اساسی تصریح شده که «اعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاه های دادگستری است که باید طبق موازین اسلامی تشکیل شود و به حل و فصل دعاوی و حفظ حقوق عمومی و گسترش و اجرای عدالت و اقامه حدود الهی بپردازد.» در حالی که در این طرح، هیأت انتظامی هرچند رئیس آن یک نفر قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه است، اما تحت نظارت و مدیریت بانک مرکزی است. افزون بر آن، اصل 172 قانون اساسی فقط تشکیل محاکم نظامی را به صورت وِیژه اجازه داده است. همچنین لازمه استقلال قوه قضائیه آن است که رئیس قوه قضائیه اختیار داشته باشد در چارچوب موازین قانونی، قضات محاکم قضایی را نصب کند و نه محاکم اداری؛ در حالی که در این طرح، انتصاب قاضی هیأت انتظامی بایستی با مشورت رئیس کل بانک مرکزی انجام شود. پرسش بعدی آن است که اگر «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک محکمه قضایی است، این محکمه قضایی، دادگاه حقوقی است یا دادگاه جزایی و براساس کدام آیین دادرسی فعالیت و صدور رأی می کند؟ سوال بعدی آنکه اشخاص ذی نفع برای شکایت از عملکرد «هیأت انتظامی بانک مرکزی» باید به قوه قضائیه یا دادسرای انتظامی قضات مراجعه کنند یا به رئیس کل بانک مرکزی متوسل شوند؟ و بالاخره آیا آرای قطعی شده این محکمه اختصاصی قابلیت فرجام خواهی در دیوان عالی کشور را دارد یا خیر؟

دوم؛ هیأت انتظامی به عنوان دادگاه اداری برای رسیدگی به تخلفات بانک ها و مدیران آن

اگر هیأت انتظامی را صرفا نوعی دادگاه اداری برای رسیدگی به تخلفات بانکی بدانیم، در این صورت انتصاب یک قاضی و صدور رأی هیأت انتظامی توسط قاضی منصوب قوه قضائیه کاملا فاقد منطق حقوقی و قانونی است. علاوه بر آن، نصب رئیس یک دادگاه اداری توسط قوه قضائیه نشانه خوبی از حفظ استقلال بانک مرکزی در طرح جدید مجلس نیست. ضمن آنکه آرای «هیأت انتظامی بانک مرکزی» البته اگر آن را یک مرجع اداری بدانیم، قاعدتا بایستی در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض و شکایت باشد؛ در حالی که در این طرح در مورد قطعیت آرای هیأت انتظامی گفته شده است: «آرا هیأت های بدوی در صورت عدم وصول اعتراض در مهلت مذکور در بند «ت» و نیز کلیه آرا هیأت های تجدیدنظر، قطعی و لازم الاجرا بوده و هیچ یک از مراجع قضائی و غیرقضائی اجازه توقف، تعلیق، الغا یا ابطال احکام صادره را ندارند.»

در مجموع، از «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، محکمه ای با صلاحیت شبه قضایی بسیار گسترده برای تمام فصول ساختن که حتی در مواردی صلاحیت های شبه قضایی آن به اشخاص حقیقی و حقوقی خارج از نظام بانکی کشور نیز تسری داده شده و مشخص نیست که آیا این هیأت یک دادگاه اداری است یا یک محکمه ویژه قضایی؛ با هیچ منطق حقوقی و قانونی سازگاری ندارد و مغایر با استقلال قوه قضائیه و استقلال بانک مرکزی است. کار بانک، بانکداری است و وظیفه قانونی بانک مرکزی، هدایت نقدینگی و جلوگیری از رشد تورم و حفظ ارزش پول ملی در کنار سیاست گذاری در امور بانکی و اعتباری و نظارت بر عملکرد بانک ها و موسسات اعتباری و برخورد قانونی با موسسات اعتباری غیرمجاز و کنترل بازار غیرمتشکل پولی است. بر این اساس، درگیر شدن دائم بانک مرکزی با اقدامات شبه قضایی و نظارت بر عملکرد هیأت های انتظامی با این وسعت حوزه صلاحیت، بدون شک اقدامات و تلاش های بانک مرکزی را تحت الشعاع هیأت انتظامی و عملکرد آن قرار خواهد داد.

افزون بر این مطالب، باید بدین نکته توجه داشت که با توجه به اصول و چارچوب قانون اساسی، اعمال مجرمانه همه اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله اقدامات مجرمانه مدیران و کارکنان بانک ها بایستی توسط دادسراها و محاکم جزایی تحت نظارت قوه قضائیه انجام شود. در این مهم، تفاوتی بین مردم و بانک ها نیست، اما در برخورد با تخلفات بانک ها و مدیران آن و طراحی ساختار «هیأت انتظامی بانک مرکزی» و تعیین حد و مرز صلاحیت های قانونی آن، ضرورتی به تشکیل محکمه ویژه با اختیارات و ساختار شبه قضایی و افزایش تشکیلات عریض و طویل در بانک مرکزی برای هیأت های انتظامی نیست، بلکه می توان در این زمینه از الگوهای موفق بانک های دنیا اقتباس نمود و اجازه داد تخلفات بانکی بانک ها و مدیران بانکی در هیأت انتظامی توسط کارشناسان و مدیران مجرب و آگاه به مباحث تخصصی بانکی رسیدگی شود و برخورد انضباطی با متخلفان صورت گیرد.

خلاصه آنکه برای انضباط بخشی بانک ها و موسسات اعتباری و برخورد با تخلفات و پیگیرد انتظامی متخلفان بانکی اصلا ضرورتی به تشکیل محکمه اختصاصی با اختیارات شبه قضایی و آیین دادرسی نامشخص در بانک مرکزی نیست. این مهم را می توان با استفاده از «هیأت انتظامی بانک مرکزی» به عنوان یک دادگاه تخصصی اداری و نه یک محکمه اختصاصی قضایی انجام داد و در عین حال، مدیران و کارکنان بانک هایی را که توسط هیأت های انتظامی محکوم می شوند، از حق اعتراض به تصمیمات و آرای این هیأت در مراجع قضایی و دیوان عدالت اداری محروم نساخت.