استقلال بانک مرکزی در طرح جدید بانکداری

سرانجام با وجود بحث و مجادلات کارشناسی فراوان در مورد طرح ابداعی کمیسیون اقتصادی مجلس موسوم به «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، این کمیسیون در اواخر خردادماه امسال گزارش شور دوم این طرح بحث برانگیز را مشتمل بر 64 ماده به مجلس شورای اسلامی تقدیم داشت. طرح جدید نسبت به نسخه اولیه دستخوش تغییرات ساختاری زیادی شده که شاید مهمترین آن، ارتقای جایگاه شورای فقهی بانک مرکزی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی، در کنار تقلیل نقش نظارتی «هیأت نظار» بانک مرکزی باشد. آنگونه که طراحان این طرح ادعا کرده اند، طرح ابداعی آنان، استقلال بانک مرکزی و نقش نظارتی یا به اصطلاح، وظیفه رگولاتوری این بانک بر شبکه بانکی کشور را افزایش می دهد. پرسش آن است که آیا این طرح می تواند ساختار سازمانی و صلاحیت های قانونی و در مجموع، استقلال بانک مرکزی را چنان مستحکم سازد که بانک مرکزی بتواند مستقل از دولت های وقت، سیاست های پولی و بانکی خود را طراحی و اجرا نماید و نرخ تورم را کنترل و از چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه قانونی لازم برای جبران کسری بودجه جلوگیری کند و افزون بر آن، در چارچوب ساختار جدید بر مجموعه بانک های دولتی و خصوصی و خصولتی نظارت موثر و کارا داشته باشد و همزمان بتواند بازار غیرمتشکل پولی را نیز کنترل کند؟ آیا در صورت تصویب نهایی این طرح و قانونی شدن آن، استقلال بانک مرکزی خیلی دور است یا خیلی نزدیک؟

در پاسخ بدین پرسش ها می توان گفت، هر طرح از نظر کارشناسی دارای نکات مثبت و منفی است. بنابراین غیرمنصفانه است در بررسی یک طرح فقط بر نکات منفی آن زوم کرد و نکات مثبت آن را ندید، یا برعکس در مدح و ثنای آن چنان مبالغه نمود که گویی با تصویب طرح جدید قرار است نظام بانکی کشور بهشت برین شده و عاری از هرگونه عملیات بانکی ربوی باشد و بانک ها برای مردم تبدیل به دریای تسهیلات ارزان قیمت و سهل الوصول شوند.

طرح جدید محصول سال ها بحث بین اعضای محترم کمیسیون اقتصادی مجلس با کارشناسان ذی ربط بوده تا به نقطه فعلی، یعنی طرح شور دوم در صحن علنی مجلس رسیده است؛ هرچند تا آنجا که نگارنده در جریان است، در طراحی و اصلاح این طرح به نظریات شبکه بانکی چندان که باید و شاید توجه نشد و دست اندرکاران، راه خودشان را پی گرفته اند، اما از حق نمی توان گذشت که مقررات گذاری در زمینه مباحثی چون شفاف سازی اهداف بانک مرکزی و تبیین وظایف و اختیارات این بانک برای تحقق این اهداف را می توان از مهمترین نکات مثبت طرح جدید برشمرد. همچنین مباحثی نظیر اقدامات اکتشافی، اقدامات پیشگیرانه و اقدامات اصلاحی بانک مرکزی، در کنار تعیین ضوابط فرآیندی که جدیدا «گزیر» نام گرفته برای اصلاح ساختار و بازسازی بانک ها و موسسات اعتباری، از نکات برجسته نسخه جدید این طرح چندین ساله است.

در شرایط فعلی، بانک مرکزی براساس ساختار پیش بینی شده در قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351 اداره می شود. قانونی که انصافا از مبانی کارشناسی قوی برخوردار است و در زمان خود بسیار روزآمد بوده است. قبل از این قانون نیز ضوابط و مقررات قانون بانکی و پولی مصوب خردادماه 1339 حاکم بوده است. قانونی که براساس آن، بانک مرکزی فعلی و نهادهای بانکی مانند شورای پول و اعتبار با ساختاری پیشرفته نسبت به زمان خود متولد شده اند. در طرح جدید نیز ساختار بانک مرکزی دچار تحولات اساسی شده است؛ به طوری که نهادهایی مانند شورای پول و اعتبار و هیأت نظارت اندوخته اسکناس که وظیفه نظارت بر چاپ و نشر اسکناس را برعهده دارد و قانونا بایستی از چاپ پول بی پشتوانه توسط دولت برای جبران کسر و کمبود بودجه جلوگیری کند، کنار می روند و به جای آن نهادهایی مانند هیأت عالی، هیأت عامل، هیأت نظار و شورای فقهی به عنوان ارکان بانک مرکزی، سکان سیاست گذاری و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری دولتی و خصوصی را در اختیار می گیرند.

از ساختار جدید بانک مرکزی در طرح مجلس می توان به پنج دلیل استنباط کرد که گویا قرار است تشکیلات ساختاری بانک مرکزی کاملا در اختیار دولت قرار گیرد و یا به نحوی دولت بر انتصاب ارکان آن، تصمیم‎گیر نهایی باشد؛ اول، مجمع عمومی بانک مرکزی در طرح جدید از رئیس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، یک نفر اقتصاددان به انتخاب رئیس مجلس و یک نفر به انتخاب رئیس قوه قضائیه تشکیل شده است. بنابراین اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی کلا از مقامات دولتی هستند و بخش خصوصی و تعاونی هیچ جایگاهی در ترکیب جدید مجمع عمومی بانک مرکزی ندارند. دوم، برخلاف ترکیب فراقوه‎ای شورای فعلی پول و اعتبار، عالی‎ترین مرجع سیاست گذاری بانک مرکزی در طرح جدید، «هیأت عالی» تعیین شده که اعضای آن متشکل از رئیس کل بانک مرکزی به عنوان رئیس هیأت عالی، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دو نفر اقتصاددان متخصص در زمینه سیاست گذاری پولی و ارزی و دو نفر متخصص در حوزه بانکداری است که آنان نیز با معرفی رئیس کل بانک مرکزی و حکم رئیس جمهور منصوب می شوند. در ترکیب «هیأت عالی» نیز نمایندگان بخش خصوصی و دولتی حضور ندارند. سوم، هیأت عامل بانک مرکزی نیز متشکل از رئیس کل و معاونین اوست. هرچند طبق مصوبه سال 1393 مجمع تشخیص مصلحت نظام تایید شده توسط مقام معظم رهبری، رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و بعد از تصویب هیأت دولت، با تأیید و حکم رئیس جمهور منصوب می شود، اما در طرح جدید رئیس کل بانک مرکزی جزو ارکان بانک محسوب نشده است.

چهارم، هیأت نظار بانک مرکزی که ظاهرا در حکم بازرس و حسابرس قانونی بانک مرکزی است نیز ترکیب فراقوه ‎ای ندارد. حضور نماینده دیوان محاسبات به عنوان نهاد نظارتی مجلس در این ترکیب پیش بینی نشده و این هیأت مرکب از پنج نفر است که با معرفی وزیر امور اقتصادی و دارایی و تایید مجمع عمومی بانک مرکزی منصوب می شوند. پنجم، برخلاف قانون برنامه ششم توسعه در طرح جدید، شورای فقهی بانک مرکزی متشکل از پنج فقیه است که به پیشنهاد مشترک رئیس کل بانک مرکزی و مدیر حوزه علمیه و تایید اکثریت فقهای شورای نگهبان بدین سمت خواهند رسید. علاوه بر فقهای مورد اشاره رئیس کل بانک مرکزی و معاونین نظارت و تنظیم ‎گری وی و همچنین یک نفر حقوقدان و یک نفر اقتصاددان به انتخاب رئیس کل و یک نفر مدیران عامل بانک ها به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی هستند. با توجه به وسعت اختیارات و صلاحیت های قانونی پیش بینی شده برای شورای فقهی در طرح جدید به نظر می رسد طراحان محترم با الهام از اصول قانونی، تاسیس نوعی شورای نگهبان برای نظارت بر بانک مرکزی و شبکه بانکی را به مصلحت کشور تشخیص داده اند؛ در حالی که وظیفه نظارت بر بانک مرکزی نیز برعهده هیأت نظار است که در نفس خود، نوعی موازیکاری در اعمال نظارت بر عملکرد بانک مرکزی را در پی خواهد داشت.

با این ترکیب ساختار ارکان بانک مرکزی، حذف بخش های تعاونی و خصوصی از حضور در عرصه سیاست گذاری بانکی و توزیع انحصاری قدرت بین رئیس جمهور، وزیر اقتصاد و رئیس کل بانک مرکزی و شورای فقهی، چگونه می توان انتظار داشت که بانک مرکزی استقلال کارشناسی خود را از سیاست های اقتصادی دولت های وقت حفظ نماید و به اهداف قانونی خود (کنترل تورم، ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر اشخاص تحت نظارت، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال و حمایت از ارزش پول ملی) دست یابد؟ آیا طرح ابداعی کمیسیون اقتصادی مجلس، طرحی بومی و کاملا ایرانی و اسلامی است یا آنکه طرحی اقتباسی و برگرفته از ساختار بانک مرکزی سایر کشورهاست؟ هرچند قاعدتا پاسخ این سوال را باید طراحان این طرح به مردم دهند، اما نهادی به نام بانک مرکزی اساسا برگرفته از سیستم بانکی خارجی و کاملا وارداتی است و ریشه داخلی ندارد و از همان ابتدا هم فقط بومی‎ سازی شده است. با بررسی ساختار سازمانی و شرح وظایف بانک مرکزی در سایر کشورها به نظر می رسد ساختار پیش بینی شده در طرح جدید تا حدود زیادی با ساختار سازمانی بانک مرکزی انگلستان موسوم به «BOE» مشابهت دارد؛ با این تفاوت که در ساختار جدید بانک مرکزی ایران، نهادی به نام «شورای فقهی» به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی اضافه شده که بنا به تصریح طرح، هدف از تشکیل آن، «حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه ‎ها و ابزارهای رایج، شیوه ‎های عملیاتی، دستورالعمل ‎ها، بخشنامه‎ ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی» است. در بند چ ماده 18 طرح نیز تصریح شده: «مصوبات شورای فقهی برای کلیه ارکان بانک (یعنی مجمع عمومی، هیأت عالی، هیأت عامل و هیأت نظار) و اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی لازم ‎الرعایه می باشد».

فارغ از مباحث مربوط به نظارت فقهی بر عملیات بانکی، ساختار طراحی شده برای بانک مرکزی ایران در طرح جدید و ساختار فعلی بانک مرکزی انگلستان از نظر کارایی و وابستگی به دولت کاملا متفاوت است. گزارش مرکز تحقیقات و بررسی های اقتصادی اتاق ایران تحت عنوان «بازخوانی تجربه بانک مرکزی انگلستان در حفظ ثبات پولی-مالی» نشان می دهد «تا قبل از ۷۰ سال پیش، بانک انگلستان نمونه ای از یک نهاد با مالکیت خصوصی بوده که فعالیت ها و عملکرد آن در راستای منافع ملی بوده است. در حال حاضر نیز هرچند مالکیت این نهاد دولتی هست اما به شکل یک شرکت اداره می شود. هرچند دولت انگلستان قدرت اثرگذاری در جهت گیری ها و فعالیت های بانک انگلستان را داشته اما تاکنون از این اختیار استفاده ننموده و تصمیم گیری درخصوص موضوعات تخصصی را به متخصصان امر واگذار نموده است. ساختار اصلی بانک انگلستان از هیأت عالی مدیران، رئیس بانک مرکزی و کمیته های سیاست گذاری تشکیل یافته است». همچنین «رئیس بانک مرکزی، یکی از اعضای هیأت عالی است که ریاست کمیته های تنظیم مقررات احتیاطی، سیاست های پولی و ثبات مالی را نیز برعهده دارد و بنابراین نقش محوری در هماهنگی و تنظیم سیاست های پولی، کلان و احتیاطی ایفا می کند».

چندان مهم نیست که طراحی جدید ساختار بانک مرکزی، از ساختار بانک مرکزی انگلستان الهام گرفته و یا ابتکاری داخلی است. مهم این است که طراحی ساختار به گونه‎ ای باشد که بانک مرکزی در اجرای وظایف و رسیدن به اهداف خود عملا بتواند استقلال خود را از دولت حفظ کند. بنابراین در دنیای امروز، استقلال بانک مرکزی هر کشور، لازمه کارکرد موثر و کارای آن است. در یکی از مقالات منتشرشده در وب سایت بانک مرکزی اظهارنظر شده است که «در نتیجه بررسی ‎ها مشخص شد، اثر استقلال بانك مركزی بر واریانس تولید منفی و معنادار بوده و به ازای افزایش میزان استقلال از نوسانات تولید كاسته شده و اقتصاد از ثبات بیشتری برخوردار شده است. اثر سیاست مالی دولت و درجه بازبودن اقتصاد برخلاف جهت اثر استقلال بانك مركزی عمل كرده و باعث افزایش نوسانات تولید شده است».

با وجود این مباحث، به نظر می رسد در معماری ساختار جدید اساسا موقعیت حفظ استقلال بانک مرکزی از دولت قابل فراهم شدن نیست؛ زیرا همه اعضای ارکان بانک مرکزی مستقیم یا غیرمستقیم منصوب دولت هستند و منصوب دولت نیز توان مخالفت با تصمیمات آشکار یا پنهان دولت را نخواهد داشت و نهایتا در صورت مخالفت، دعوت به استعفا ساده ‎ترین راه برای رهایی از نظرات عضو مخالف خواهد بود. اما برخلاف موضوع استقلال بانک مرکزی، طرح جدید در زمینه تقویت نقش و اقتدار نظارتی بانک مرکزی بر بانک ها انصافا دارای نکات مثبتی است که می توان امید داشت اجرای آن منتهی به تقویت اقتدار نظارتی بانک مرکزی شود و از تلفات بانک ها و موسسات اعتباری از سیاست های بانکی بکاهد. شمول مقررات نظارتی جدید بر اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی (شامل کلیه موسسات اعتباری، صندوق‎ های قرض ‎الحسنه، تعاونی‎ های اعتباری و سایر موسسات سپرده‎ پذیر، شرکت‎ های واسپاری یا لیزینگ، صرافی ‎ها، شرکت‎ های مدیریت دارایی‎ های موسسات اعتباری، شرکت‎ های اعتبارسنجی اعتباردهنده خدمات به موسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات و یا ارائه خدمات بانکی، ارائه ابزارهای پرداخت و سایر فعالیت‎ های مرتبط اشتغال دارند) و همچنین پررنگ شدن صلاحیت های قانونی هیأت ‎های انتظامی بانک مرکزی و نظارت فقهی بر عملیات بانکی بانک مرکزی و بانک ها، از جمله عوامل تقویت ‎کننده نقش نظارتی بانک مرکزی در طرح جدید است. البته در مورد حدود صلاحیت‎ ها و اختیارات قانونی هیأت ‎های انتظامی و همچنین شورای فقهی بانک مرکزی در فرصتی دیگر مفصلا خواهم نوشت. در مورد سایر مباحث طرح جدید بانکداری، اشاره به چند نکته، خالی از لطف نخواهد بود:

اول؛ در مورد ماهیت حقوقی و حدود صلاحیت های قانونی هیأت ‎های انتظامی بانک مرکزی در طرح جدید مجلس، بحث فراوان است، ولی مختصرا به پاره ای از اشکالات اشاره می شود. در ماده 22 طرح مجلس، هیأت‎ های انتظامی و تجدید نظر بانک مرکزی برای رسیدگی به تخلفات و اعمال مجازات بر «اشخاص تحت نظارت» و مدیران و کارکنان و سهامداران موثر آنها تعیین شده ولی به طور شفاف مشخص نیست آیا این هیأت ‎ها یک محکمه اختصاصی قضایی است یا صرفا یک دادگاه اداری که آرای آن قابل شکایت و رسیدگی در دیوان عدالت باشد. به نظر نگارنده، برخورد با تخلف پولی و بانکی موسسات اعتباری و بانک ها، امری ضروری است و ارمغان برخورد با تخلف نیز سلامت نظام بانکی خواهد بود. اما تخلف بانکی، مقوله‎ ای کاملا متفاوت از اقدامات مجرمانه مدیران و کارکنان بانک هاست. برای برخورد با تخلفات بانکی لزومی ندارد برخلاف اصل تفکیک قوا در بانک مرکزی محکمه قضایی اختصاصی تشکیل داد و متخلفان بانکی را محکوم کرد، بلکه برعکس طبق اصول قانون اساسی و اصل استقلال قوه قضائیه بایستی متخلفین و مجرمین بانکی را به قوه قضائیه معرفی کرد و به دست عدالت سپرد تا مراجع و محاکم قضایی در موردشان قضاوت کنند. ولی تخلفات بانکی را به هیأت انتظامی بانک مرکزی به عنوان یک محکمه‎ ای کاملا اداری ارجاع داد.

دوم؛ یکی از نقایص عمده قانون عملیات بانکی بدون ربا، عدم تعیین مرجعی است که بتواند عملیات بانکی ربوی را از عملیات غیرربوی و مغایر با موازین شرع تشخیص دهد و راهگشای کارکنان شبکه بانکی باشد؛ همچنین در مورد محصولات جدید بانکی و عدم مغایرت آن با موازین شرعی اظهارنظر فقهی نماید. خوشبختانه این نقص در ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه برطرف شده و در این زمینه با کمبود مقررات قانونی مواجه نیستیم، اما در طرح جدید مجددا در این مورد قانونگذاری شده است. با این وسعت اختیارات در نظر گرفته شده برای شورای فقهی بانک مرکزی که آن را در حد شورای نگهبان ارتقای سازمانی می دهد، به نظر می رسد ایجاد انسداد اجرایی در امور بانکی کشور دور از انتظار نخواهد بود؛ زیرا در قانون اساسی راه حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام است، اما در صورت اختلاف نظر بین مدیران بانکی و شورای فقهی بانک مرکزی و اصرار هر کدام بر نظرات خود، چگونه می توان این اختلاف را در سیستم بانکی کشور برطرف کرد؟ افزون بر آن، در طرح جدید تکلیف امور بانکی اهل سنت نیز خصوصا در مواردی که نظریات فقهی آنان در امور بانکی با نظریات فقهی شیعه همخوانی ندارد، مشخص نشده است.

سوم؛ طرح جدید مجلس تقریبا طولانی و مشتمل بر 64 ماده است، اما در این طرح مشخص نیست که کمیسیون اقتصادی مجلس چه مدلی از کسب وکار را برای بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی و دولتی طراحی کرده و افزون بر مدل کسب وکار، مشخص نیست مسئولیت بانک مرکزی و بانک ها در قبال سپرده‎ های بانکی و نیز سهام سهامداران خصوصی بانک ها برای سودرسانی به آنان از محل فعالیت ‎های بانکی چیست؟

از عمر قانون پولی و بانکی فعلی ده‎ ها سال می ‎گذرد. بنابراین قانونگذاری جدید در مورد سیستم بانکی و بانک مرکزی و عملیات بانکی غیرمغایر با موازین شرعی براساس مبانی کارشناسی، ضروری است. اما افراط در این زمینه و حذف بخش تعاونی و خصوصی از عرصه سیاست گذاری بانکی کشور و نهایتا تصویب مقرراتی که نظام بانکی و استقلال بانک مرکزی را با چالش مواجه سازد، منطقی نیست و بانک ها را از پاسخگویی به مطالبات سپرده‎ گذاران و سهامداران برای پرداخت سود سپرده و سود سهام ناتوان خواهد ساخت و در نهایت مردم را دچار مشکل خواهد کرد.