پیامدهای منفی طرح جدید مجلس در حمایت از تولید

با وجود مخالفت کارشناسی مرکز پژوهش ها، دو فوریت طرح جدید مجلس در حمایت از تولید، موسوم به طرح «حمایت از کارخانجات و واحدهای صنعتی و تولیدی» در جلسه علنی روز سه شنبه هفت دی مجلس به تصویب نمایندگان رسید. این طرح به صورت ماده واحده تنظیم و در آن گفته شده: «توقیف، ضبط و تملک ماشین آلات، ابزار تولید، تجهیزات، مواد اولیه و محصولات کارخانجات و واحدهای تولیدی و فروش اموال، اعمال محرومیت از خدمات بانکی و اجتماعی از قبیل بهره مندی از حساب بانکی، دسته چک و کارت بازرگانی، همچنین اعمال مجازات حبس مدیران سرمایه گذاران واحدهای تولیدی ناشی از اتهامات اقتصادی، معطلی مواد اولیه و ماشین آلات در گمرکات کشور و یا هر اقدام دیگر که منتهی به توقف یا بروز اختلال در فعالیت های تولیدی و یا تعطیلی این واحدها گردد، ممنوع است.» براساس تبصره یک این ماده واحده، «به منظور اجتناب از تعطیلی کارخانجات و واحدهای تولیدی، دستگاه های ذی ربط یا مراجع قضایی مکلفند در رسیدگی به اتهامات اقتصادی، از بازداشت موقت و حبس مدیران یا سرمایه گذاران واحدهای تولیدی که منجر به بروز اختلال یا تعطیلی واحدهای تولیدی می شود، خودداری نموده و با تعیین تکلیف دیون احتمالی و جایگزینی مجازات حبس با اقدامات تامینی و توسعه ای متناسب از قبیل افزایش ظرفیت واحد فعلی یا احداث واحد تولیدی و ایجاد اشتغال جدید اقدام نمایند.» همچنین طبق تبصره ۲، «هر فعل یا ترک فعل در عدم اجرای این قانون و مصوبات صادره، مشمول ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی بوده و جبران خسارات وارده و عدم النفع احتمالی برعهده مقام مسئول ذی ربط خواهد بود.»

اگرچه پس از تصویب دو فوریت این طرح در صحن علنی، کمیسیون صنایع و معادن مجلس به عنوان کمیسیون متولی این طرح، اصلاحاتی در آن اعمال کرد و نام آن را به «طرح دو فوریتی جلوگیری از تعطیلی واحدهای تولیدی» تغییر داد و در جلسه 14 دی ماه آن را تصویب و تا حدودی ایرادات متن اولیه را برطرف کرد، اما به نظر می رسد ایرادات ساختاری این طرح همچنان به قوت خود باقی است. از متن اولیه این طرح می توان پیام اصلی آن را تشخیص داد؛ «جلوگیری از وقفه یا تعطیلی کارخانجات و واحدهای تولیدی»؛ پیامی منطقی که در شرایط فعلی و در تنگنای تحریم های ظالمانه هیچ کس در لزوم آن تردیدی ندارد، چراکه تعطیلی واحدهای تولیدی و وقفه در امر تولید، کل اقتصاد را به چالش می کشد و مشکلات زیادی برای مردم به همراه خواهد داشت. با این وجود اما سوال این است که چرا طرحی با این درجه از اهمیت به لحاظ کارشناسی از سوی مرکز پژوهش های مجلس و همچنین شبکه بانکی کشور مورد پذیرش قرار نگرفته و «ضدتولید» خوانده شده است؟

پیشنهاددهندگان این طرح جنجالی در مقدمه توجیهی طرح خود، «حمایت از تولید و تولیدگران و واحدهای صنعتی در سال نام گذاری شده توسط مقام معظم رهبری مدظله العالی به نام جهش تولید، پشتیبانی ها و مانع زدایی ها و در رفع مشکلات واحدهای صنعتی و تولیدی و تبیین تدابیر به منظور جلوگیری از تعطیلی واحدها با توجه به شرایط خاص اقتصادی و مشکلات ناشی از عدم فعالیت كامل آنها به دلیل بیماری كرونا و ضرورت توجه به اشتغال و كاركنان واحدهای صنعتی و تولیدی و روند بهبود كسب و كار» را از جمله اهداف آن برشمرده اند. همچنین رئیس کمیسیون صنایع و معادن مجلس به عنوان طراح و متقاضی دو فوریت این طرح گفته: «این طرح، عدم پلمب واحدهای تولیدی و صنعتی را دنبال می کند. تعطیلی کارخانجات و به زندان رفتن فعالان اقتصادی به نفع کشور نیست. باید دست قاضی را باز بگذاریم تا ضمن اینکه طلب افراد از کارخانجات پرداخت می شود، تعطیلی واحدهای تولیدی ارائه نشود.»

واقعیت اما این است که متن اولیه طرح از نظر نگارش حقوقی به خشت خام می ماند که اگر در ساختار و جزییات آن اصلاح اساسی صورت نگیرد، نه تنها از مشکلات بانکی واحدهای تولیدی نخواهد کاست، بلکه بر مشکلات تولید خواهد افزود و افزون بر آن، مشکل مطالبات معوق بانک ها را دوچندان خواهد کرد. با اینکه هدف نهایی این طرح، «جلوگیری از تعطیلی یا وقفه در تولید» عنوان شده است، اما در این بازار که همواره از بالا و پایین رفتن لحظه ای قیمت ها در تلاطم است و بسیاری از معاملات به شیوه غیرنقدی و اعتباری صورت می گیرد، کدام فروشنده ای حاضر است مواد اولیه را به روش اعتباری به کارخانه ای بفروشد که می داند هم بدهی این کارخانه قابل وصول نیست و هم مدیر این مجموعه قابل پیگرد نیست و هم اموال و ماشین آلات و تجهیزات آن از مصونیت قضایی برخوردار است؟! بنابراین اولین اثر منفی این طرح، رواج فرهنگ بی اعتمادی در جامعه و بسته شدن پرونده معاملات اعتباری و گرایش بازار به سوی معاملات نقدی و احتیاط یا پرهیز از معامله با صنعتگران است؛ کما اینکه بازوی کارشناسی مجلس در این مورد به درستی گفته است: «در قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1397، به منظور بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی به ویژه در موارد مربوط به تکمیل و راه اندازی طرح های نیمه تمام، تأمین مالی، تعیین تکلیف بدهی های معوق و همچنین رفع مشکلات مرتبط با محیط زیست، منابع طبیعی و معادن و رفع موانع صادراتی، ستاد تسهیل و رفع موانع تولید به ریاست وزیر صنعت، معدن و تجارت تشکیل گردید. همچنین کارگروه تسهیل و رفع موانع تولید به ریاست استاندار و تحت نظارت و سازماندهی ستاد تسهیل و رفع موانع تولید در استان ها تشکیل گردید. بر همین اساس به نظر می رسد رفع مشکلات واحدهای تولیدی که می تواند مورد به مورد متفاوت باشد باید در قالب های این چنینی که مصوبه مجلس نیز دارد، پیگیری گردد و از تصویب حکم کلی (فارغ از ایرادهای وارد بر متن حکم) پرهیز گردد.»

افزون بر این استدلال، اقداماتی نظیر «توقیف، ضبط و تملک ماشین آلات، ابزار تولید، تجهیزات، مواد اولیه و محصولات کارخانجات و واحدهای تولیدی و فروش اموال، اعمال محرومیت از خدمات بانکی و اجتماعی از قبیل بهره مندی از حساب بانکی، دسته چک و کارت بازرگانی، همچنین اعمال مجازات حبس مدیران سرمایه گذاران واحدهای تولیدی ناشی از اتهامات اقتصادی، معطلی مواد اولیه و ماشین آلات در گمرکات کشور و یا هر اقدام دیگر که منتهی به توقف یا بروز اختلال در فعالیت های تولیدی و یا تعطیلی این واحدها گردد»، از جمله صلاحیت های ذاتی قوه قضائیه و مراجع قضایی چگونه می تواند برخلاف اصل تفکیک قوا، مراجع قضایی را از اعمال صلاحیت های قانونی و ذاتی اش محروم کند؟ به هر حال، متن اولیه این طرح که دو فوریت آن تصویب شده، در جمعی متشکل از کارشناسان حقوقی خبره و مجرب بانک های دولتی و خصوصی در جلسه ای نسبتا طولانی به دقت مورد بحث و بررسی قرار گرفت. جمع بندی این گروه از کارشناسان این بود که اجرای این طرح بدون اعمال اصلاحات و رفع ایرادات آن، مشکلات زیر را برای شبکه بانکی کشور به همراه خواهد داشت:

اول؛ افزایش بی سابقه مطالبات معوق بانک ها

تسهیلات معوق بانک ها همواره مشکل اساسی نظام بانکی کشور بوده، به طوری که قوای سه گانه در صدد رفع آن برآمده اند. توان تسهیلات دهی بانک ها و پرداخت به موقع تسهیلات به بخش ها و اقشار جامعه بستگی به وصول به موقع مطالبات بانک ها دارد، در غیر این صورت، انباشت مطالبات معوق و بلاوصول در بانک ها نه تنها کمکی به صنعتگران و تولیدکنندگان نمی کند، بلکه مشکلات بانکی آنها را نیز دوچندان خواهد کرد و بانک ها را از پرداخت سود علی الحساب و سود قطعی سپرده های بانکی نیز محروم خواهد ساخت و در یک کلام، مشکل دیگری بر مشکلات فعلی کشور خواهد افزود.

دوم؛ اخلال در ساختارهای قانونی و حقوقی

مفاد طرح مزبور، زمینه تعارض های متعدد میان متون قانونی کشور را فراهم خواهد ساخت. برای مثال، مغایرت و ایجاد تخصیص و نسخ در متون قوانین کنونی از قبیل قانون جدید صدور چک، قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، قانون آیین دادرسی مدنی، قانون آیین دادرسی کیفری و حتی قوانین تجارت و مجازات اسلامی، از جمله تبعات و آثار نامطلوب این طرح است؛ بدین صورت که این طرح با حذف و زایل ساختن کلیه ابزارهای حقوقی و کیفری در اختیار بستانکاران، پرداخت بدهی اشخاص به نظام بانکی کشور را صرفا به توصیه ای اخلاقی مبدل خواهد ساخت. همچنین با وجود بسیاری از قوانین از جمله «قانون حمایت صنعتی» به نظر می رسد نیازی به تصویب طرح موردنظر نباشد. با توجه به اینکه موضوع مذکور سابقا در قالب «قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه های کشور» در سال ۱۳۴۳ تصویب شده و آیین نامه اجرایی آن نیز در سال ۱۳۹۶ مجددا مورد بازبینی قرار گرفته است، لذا طرح موضوع حمایت از واحدهای تولیدی، «سالبه به انتفاع موضوع» خواهد بود.

سوم؛ ریسک پرداخت تسهیلات به واحدهای تولیدی

از آنجا که در این طرح، اقداماتی نظیر «توقیف، ضبط، تملک ماشین آلات، ابزار تولید و...» ممنوع شده است، در نتیجه این موضوع امکان وصول مطالبات معوق بانک ها را به  طور کلی با مانع و محذور قانونی مواجه ساخته و ریسک پرداخت تسهیلات و تعهدات بانکی به واحدهای تولیدی را به شدت افزایش می دهد. بنابراین از منظر مدیریت ریسک، پرداخت تسهیلات به واحدهای تولیدی، توجیهی نخواهد داشت.

چهارم؛ عدم بازگشت منابع و امکان تأمین مالی

در یک اقتصاد بانک محور، توان تسهیلات دهی بانک ها وابسته به بازگشت اصل و سود تسهیلات پرداخت شده در موعد مقرر است. در صورت عدم بازگشت تسهیلات طبعا و مألا منبعی برای توزیع عادلانه تسهیلات در شبکه بانکی کشور باقی نخواهد ماند و در نتیجه سایر متقاضیان واجد شرایط از دریافت تسهیلات بانکی محروم خواهند شد.

پنجم؛ نقض اصل استقلال قوا

مفاد طرح موردنظر با ورود به حوزه شرح وظایف و صلاحیت های قوه قضائیه و سلب ابزارهای حقوقی و کیفری در اختیار آن قوه، موجبات نقض اصل استقلال قوا را فراهم ساخته و به نوعی به تعدادی از اقشار جامعه، مصونیت قضایی داده است. بدیهی است که این موضوع مغایر با اصل تساوی افراد جامعه در برابر قانون است.

ششم؛ ابهام در نحوه وصول مطالبات معوق بانکی

این طرح با سلب امکان توقیف ضبط و تملک اموال بدهکار توسط بستانکاران و سلب اختیار قوه قضائیه برای اقدام در این زمینه عملا باعث می شود که وصول مطالبات بانک ها از واحدهای تولیدی و مدیران دست اندرکار آن با چالش اساسی مواجه شود. متاسفانه در این طرح پیشنهادی، هیچ راهکار قانونی برای وصول مطالبات از این واحدها پیش بینی نشده است.

هفتم؛ مغایرت با قانون اساسی و سیاست های کلی نظام

مفاد این طرح در تعارض آشکار با فراز پایانی بند نهم سیاست های کلی برنامه ششم توسعه اقتصادی ابلاغی 1394/09/04 مقام معظم رهبری مبنی بر «لزوم کاهش نسبت مطالبات غیرجاری به تسهیلات» و بند نهم سیاست های کلی نظام تقنینی مبنی بر «لزوم ابتناء قوانین بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قوانین» بوده و از این رهگذر در تعارض با اصل یکصد و دهم قانون اساسی است.

همچنین علاوه بر ایرادات گفته شده، «قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه های کشور»، به خوبی ظرفیت های قانونی برای جلوگیری از تعطیلی واحدهای تولیدی را فراهم آورده و در ماده 3 آن مقرر شده است: «در مواردی که برای وصول وجوه عمومی که به عنوان وام صنعتی یا تنخواه گردان یا اعتبار یا ضمانت بانکی یا معامله با حق استرداد برای کارخانه پرداخت شده است مبادرت به صدور اجراییه گردد اعم از اینکه وجوه مزبور از طرف دستگاه های دولتی یا سازمان برنامه یا موسسات دیگری که تحت نظارت دولت اداره می شوند و یا موسساتی که از وجوه عمومی اعتبار یا وام ضمانت نامه در اختیارشان گذارده شده پرداخت شده باشد از تاریخ صدور اجراییه به وسیله مقام صالح، هیأت می تواند کارخانه را طبق مقررات این قانون تحویل گرفته و اداره کند.» بنابراین با وجود این قانون اساسا نیازی به تصویب قانون جدید برای جلوگیری از تعطیلی واحدهای تولیدی نیست.

در مجموع، نگرانی نمایندگان مجلس نسبت به وضعیت واحدهای تولیدی، کاملا منطقی و قابل ستایش است، چراکه پیشرفت کشور در گروی پیشرفت تولید و رشد اقتصادی است، اما در این رهگذر باید توجه داشت که بانکداری ایرانی مبتنی بر مبانی شرعی و قانونی «قانون عملیات بانکی بدون ربا» است. در این شیوه بانکداری مبتنی بر ارزش های اسلامی نمی توان برای حمایت از تسهیلات گیرندگان، حقوق قانونی سپرده گذاران بانکی را نادیده انگاشت و با تصویب این قبیل طرح ها (بدون اصلاح ایرادات ساختاری آن) موجبات انباشت مطالبات معوق و لاوصول بانک ها و تضعیف قدرت تسهیلات دهی آنان را فراهم ساخت.

فراموش نکنیم که مجلس محترم در ماده یک «قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی» در سال 1386 تاکید کرده است: «به منظور تسریع، تسهیل و تقویت سرمایه گذاری در طرح های تولیدی (اعم از کالا یا خدمت) دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح، از گیرندگان تسهیلات که توان مجری و توجیه اقتصادی، فنی و مالی و قابل ترهین طرح آنها به تأیید بانک می رسد، توسط بانک های عامل ممنوع است.» اما حالا در تناقضی آشکار در طرح جدید، توقیف و تملک این قبیل وثایق، ممنوع شده است. در این صورت این پرسش مطرح می شود که در این موضوع مهم بانکی چرا تدبیر شایسته ای از سوی بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار برای شفاف سازی نحوه وصول مطالبات بانک های تسهیلات دهنده از بدهکاران بانکی اندیشیده نشده است و شبکه بانکی کشور در فقدان ابزارهای قانونی چگونه می تواند مطالبات معوق و لاوصول شده در اثر اجرای این طرح را وصول نماید؟