باز کردن گره اجرای اصل 44 نظریه دولت چابک سیاست گذار

شاید بر کسی پوشیده نباشد که مردمی کردن اقتصاد و به عبارتی خصوصی سازی امور اقتصادی یکی از راهکارهای اصلی توسعه اقتصاد، فناوری، صنعت و نوآوری در هر کشوری است، اما یک سوال اصلی همواره باقی است که چرا با وجود ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 در سال 1384 توسط مقام معظم رهبری و تاکید تمامی مسئولان کشور بر اهمیت خصوصی سازی، این اتفاق در کشور به طور مناسبی نیفتاده است و راهکار تحقق آن چیست؟

دلایل مختلفی برای عدم اجرای مناسب خصوصی سازی در کشور وجود دارد و تاکنون اندیشمندان زیادی به علل این عدم موفقیت پرداخته اند، اما آنچه عارضه یابی و راهکار ارائه شده در این متن را از سایر تحلیل ها متفاوت می کند، رویکردی نهادی و ساختاری به نحوه چگونگی تحقق اصل 44 در کشور است.

براساس تحقیق انجام شده، در بستر نهادی کنونی در کشور امکان موفقیت اصل 44 بسیار محدود است و نیازمند تغییرات نهادی جهت اجرایی کردن این اصل و به طور ویژه مرتبط با قوه اجرایی کشور هستیم. آغاز این نظریه با توجه به یکی از اصول مهم سیاست گذاری در دنیا کلید می خورد.

یک اصل اساسی در سیاست گذاری وجود دارد که بیان می کند «سیاست گذار و ناظر باید از مجری مستقل باشند». این اصل چنان مهم است که برخی معتقدند یکی از ریشه های عدم توسعه یافتگی را می توان در آن جست وجو کرد. واقعیت آن است سیاست گذاری که مجری است دو اشکال اساسی دارد:

1- سیاست ها را با فعالیت های مجری گری خود تطبیق می دهد.

2- چون توزیع منابع مالی و قدرت عمدتا در اجرا صورت می پذیرد تمرکز بر مدیریت حوزه اجرا و حوزه سیاست گذاری دچار رکود می شود.

حال با این شرایط دولت چه کاری می تواند انجام دهد که با سرعت بیشتری به سمت خصوصی سازی حرکت کند؟ در ساختار نهادی کنونی که در بخش اجرایی کشور جاری است و هم اکنون شرح حال وزارتخانه های اصلی کشور است، به طور قطعی می توان گفت که خصوصی سازی و ایجاد یک دولت چابک و سیاست گذار ممکن نیست یا بسیار سخت و پرهزینه است. به همین جهت دیدگاه جدیدی در زمینه چگونگی اجرای خصوصی سازی در کشور را مبتنی بر تفکیک سیاست گذار و ناظر از مجری طرح ریزی کرده ایم. هرچند مطمئنا مانند هر طرح و ایده ای در ابتدا زوایای پنهان آن زیاد است.

خروجی این نظریه و رویکرد مفهومی جدید تحت عنوان «نظریه دولت چابک سیاست گذار» است. اصل کلام این نظریه این است که وزارتخانه های مختلف از اجرا خالی شوند و بدنه کوچک سیاست گذار شایسته و ناظر بر اجرای سیاست ها شکل گیرد که وظیفه آنها سیاست گذاری و رصد اجرای سیاست ها در عرصه های کاری خود باشد.

در این رویکرد جدید پیشنهاد می شود که وزارتخانه های تخصصی، وظیفه شان سیاست گذاری و نظارت بر اجرای سیاست ها باشد و به هیچ وجه حق ورود به امور اجرایی اقتصادی و غیر اقتصادی (خارج از محدوده سیاست گذاری و ارزیابی و نظارت سیاست ها) همچون کارخانه داری، بیمارستان داری، مدرسه داری، دانشگاه داری و... را نداشته باشند. به واسطه این برنامه بدنه این وزارتخانه ها به شدت کوچک می شوند که البته بسیار مهم است افرادی با رویکرد استراتژیک، آگاه و به تعداد کم پس از عبور از فیلترهای صلاحیت های حرفه ای دقیق گزینش شوند.

حال سوالی جدی در ذهن شکل می گیرد که پس تکلیف این نهادهای اجرایی دولتی چه می شود؟ با این کارخانه ها چه کنیم؟ با دانشگاه ها چه کنیم؟ با مدارس چه کنیم؟ با بانک ها چه کنیم؟ با بیمارستان ها چه کنیم و چه کنیم و چه کنیم های فراوان دیگر؟

در واقع نمی توان این بخش عظیم اقتصادی و اجرایی کشور را به سرعت خصوصی کرد و برای آن سه دلیل وجود دارد:

1- خیلی از این بخش ها با اینکه اجرایی هستند ولی با توجه به برخی مصالح و سیاست های ملی قابل واگذاری به بخش خصوصی نیستند و باید دولتی بمانند.

2- دولت در برخی بخش هایی که مشکلی برای واگذاری آنها نیست، تمایل به واگذاری ندارد. عمدتا این عدم تمایل نیز ناشی از برخی موازنه های قدرت سیاسی است.

3- عدم وجود بخش خصوصی آماده و قدرتمند. این هم نکته مهمی است که قرار نیست با خصوصی سازی ما تبدیل به کشوری مانند یونان شویم بلکه قرار است اقتصاد را مردمی و عمدتا به بخش داخلی توانمند خودمان بدهیم.

یکی از پاسخ هایی که به این سوال می توان داد پیشنهاد ایجاد یک نهاد مستقل ذیل رئیس جمهوری است که ساختار مدیریتی آن شبیه هلدینگ هایی با مدل کنترل استراتژیک است و نهادهای ذیل آن از نظر عملیات اجرایی مستقل هستند. (مشابه ساختارهای هیأت امنایی هستند) مثلا یک هلدینگ این نهاد می تواند هلدینگ مخابراتی باشد که یک شرکت آن شرکت زیرساخت است که با هیأت عامل/مدیره/امنای مستقل اداره می شود.حال در این شرایط وزارت فناوری اطلاعات و ارتباطات به عنوان یک نهاد سیاست گذار که پاسخگوی توسعه زیرساخت های فناوری اطلاعات و ارتباطات در کشور است مسئول سود و زیان شرکت زیرساخت نیست.

در نتیجه تمرکز وزارت فناوری اطلاعات و ارتباطات جدید، سیاست گذاری در حوزه زیرساخت فناوری اطلاعات و ارتباطات در کشور با به کارگیری تمام ظرفیت های دولتی و خصوصی است. در این شرایط احتمال بیشتری است که خود بدنه دولت نیز راغب به خصوصی شدن شرکت زیرساخت یا برخی فعالیت های قابل واگذاری آن شود. ضمنا دولت نظارت راهبردی تر و واقعی تری بر شرکت های تابعه خود خواهد داشت و سعی می کند در قواعد نزدیک تر به بازار عمل کند. همچنین تمایل دولت به واگذاری در میان مدت و بلند مدت افزایش می یابد.

در نتیجه دولت صاحب دو بخش منفک می شود؛ بخش اول بخش سیاست گذار چابک کوچکی می شود که می تواند مستقل از محدودیت های اجرایی، تدابیر سیاستی بیندیشد و نظارت های سیاستی و راهبردی را انجام دهد (دولت چابک سیاست گذار) و بخش اجرایی بزرگی (نهاد ایجاد شده جدید) که مشتمل بر مجموعه های مستقل اقتصادی و اجرایی هستند که برای بقا در دولت و بازار باید تلاش بیشتری کنند و تحت استراتژی های مشخص شده یا واگذار یا حفظ می شوند و عملیات آنها بهره ور تر می شود یا اینکه ورشکست می شوند و به زور حفظ نمی شوند. این استراتژی می تواند به مرور زمان دولت را در عرصه سیاست گذاری تقویت و در عرصه اجرا که نقطه ضعف دولت است کوچک کند.

البته قطعا این نظریه برای اجرای مناسب نیاز به رعایت الزاماتی دارد که برخی از مهم ترین آنها در ذیل اشاره شده است:

- بخش سیاست گذار (بدنه کوچک چابک سیاست گذار) باید شامل کارشناسان و مدیران تحصیلکرده و راهبردی شایسته و حرفه ای باشند که براساس استانداردهای حرفه ای انتخاب می شوند و جابه جایی و ورود و خروج به این بدنه براساس سلایق جناحی نیست یا حداقل در بدنه کارشناسی آن سلایق جناحی وارد نمی شود.

- دولت و به خصوص در رأس هرم آن رئیس جمهوری باید بر خصوصی سازی اعتقاد داشته باشند تا مانع سوق یافتن فعالیت های سیاست گذاری به نفع فعالیت های اجرایی نشوند.

- دولت برای خالی نشدن از قدرت (به واسطه خصوصی سازی های گسترده پس از ایجاد دولت چابک سیاست گذار) باید صاحب اختیارات جدید در ارتباط با حوزه های دیگر حاکمیتی همچون حوزه قانون گذاری (مانند سایر کشورهایی که صاحب دولت های کوچک و سیاست گذار هستند) شود تا بتواند فعالیت های سیاست گذاری خود را با در اختیار داشتن ابزارهای کافی دنبال کند.

- کارشناسان و مدیران بدنه سیاست گذاری در نهاد جدید اجرایی مسئولیتی نداشته باشند و بالعکس.

در صورت اجرای این نظریه احتمالا دیگر خبری از نهادهای موازی علم و فناوری نیست چون دیگر برخی از آنها کاری ندارند که بخواهند انجام دهند و شاید وزارت انرژی هم در ایران مثل خیلی از کشورهای پیشرفته شکل بگیرد که به جای فکر به اینکه پمپ بنزین ها باید خصوصی باشد یا در بنزین ها باد می کنند یا خیر به فکر این است که سبد انرژی کشور چگونه باشد که بهره ور تر باشد و آینده انرژی در دنیا چیست و ایران باید چگونه باشد؟

ارتباط با نویسنده: rezanaghizadeh@yahoo.com