الگوی نظارت بانکی در ایران

پس از وقوع بحران مالی در دهه نخست هزاره سوم میلادی بود که سیستم نظارت مالی در اقتصاد جهان، اهمیت ویژه ای یافت و تحولات عمده ای در قوانین و ساختارهای نظارت بانكی شکل گرفت. بررسی ها نشان می دهد قوانین بانکداری و خدمات مالی در کشورهای گوناگون جهان با وجود شاکله یکسان و نقش واحد بانک مرکزی، تفاوت های فراوانی با هم دارند؛ در برخی از کشورها، طریقه برخورد بانک مرکزی با بانک ها به طور جزئی و مفصل در قانون مشخص شده است، همانند آمریکا، مالزی و افغانستان، اما در برخی دیگر از کشورها نظیر ژاپن و بلغارستان، وظایف و اختیارات بانک مرکزی و یا بانک ها به طور کلی معین شده و قانون وارد جزییات نحوه رفتار بانک مرکزی با بانک ها نشده است؛ به عنوان نمونه، قوانين انگلستان، ساختار و اهداف سازمان نظارتی را به طور دقيق مشخص می کند و کمتر وارد جزیيات عملكرد آن می شود، درحالی که قوانين آلمان، توجه ویژه ای به روش های نظارت مثل آزمون بحران و انواع نسبت های احتياطی دارد. از نظر نهاد نظارتی نيز وظيفه نظارت بانكی در بلغارستان، مالزی و افغانستان برعهده بانک مرکزی است، اما در کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریكا که سيستم مالی آنها پيچيده تر است، وظيفه نظارت بانكی برعهده بانک مرکزی و یک یا چند سازمان مستقل است.

درمجموع، توجه به ساختارهای گوناگون نظارت بانكی در کشورهای جهان و تحليل قوانين بانكداری و خدمات مالی آنها در طراحی سيستم نظارت بانكی می تواند سودمند باشد. از آنجا که در چند سال گذشته، طرح ها و لایحه های بسیاری چه از سوی دولت و چه از سوی مجلس در رابطه با اصلاح قوانین پولی و ساختار بانکی ایران ارائه شده، بررسی تحولات نظارت بانكی و بهره گيری از تجربيات کشورهای پیشرو در عرصه بانکداری می تواند راهگشای مساله نظارت بانکی و مالی در ایران باشد.

در همین زمینه، نهاد پژوهشی مجلس، مطالعه ای پیرامون سیستم نظارت بانکی در کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریکا به عنوان کشورهای توسعه یافته و سه کشور بلغارستان، مالزی و افغانستان به عنوان کشورهای در حال توسعه انجام داده و در انتهای این گزارش پیشنهاد کرده است که سیستم نظارت بانکی ایران می تواند با الگوبرداری از کشوری همانند بلغارستان انجام شود، به طوری که یک سازمان مستقل زیر نظر بانک مرکزی، وظیفه نظارت بانکی را عهده دار شود.

نقش نهاد «بافین» در سیستم نظارتی آلمان

در آلمان، مقام ناظر بازار مالی (نهاد بافین) یک نهاد عمومی زیر نظر وزارت مالی و مستقل از بودجه دولتی است که مسئول نظارت یکپارچه بر بازار مالی آلمان شامل، بانک ها، بیمه ها و بازار معاملات اوراق بهادار است و بودجه آن از موسساتی که بر آنها نظارت دارد، تامین می شود. این نهاد، نظارت را با همکاری بانک مرکزی آلمان انجام می دهد، به این صورت که اغلب امور اجرایی نظارت شامل ممیزی موسسات و نظارت غیرحضوری را بانک مرکزی انجام می دهد و بافین را از نتایج آنها مطلع می کند و در نهایت، بافین تصمیمات لازم را اتخاذ و اعلام می کند. اگرچه نهاد بافین در حالت کلی وارد امور اجرایی شامل بازرسی محلی و ارزیابی خارج از محل نمی شود و این کار را بانک مرکزی انجام می دهد، اما بافین هم در صورت تمایل می تواند در بازرسی موسسات مشارکت داشته باشد. به طور کلی، نظارت یکپارچه توسط یک سازمان مستقل و نقش مهم بانک مرکزی در نظارت بانکی از ویژگی های مهم سیستم نظارت مالی در کشور آلمان است.
تجربه نظارت بانکی در سرزمین آفتاب تابان

ژاپن یکی از کشورهای پیشگام در حوزه نظارت بانکی است. همه چیز به بحران بانکی دهه ۱۹۹۰ برمی گردد که تحولات مقررات نظارتی آغاز شد و وجود مقررات احتیاطی در مورد موسسات مالی موجب شد تا در بحران مالی جهانی، بخش مالی ژاپن سالم باقی بماند. مسئول نظارت بانکی در ژاپن، آژانس خدمات مالی (FSA) است که با همکاری بانک مرکزی ژاپن (BOJ) امور مربوط به نظارت بانکی را انجام می دهد. در این رابطه، وزارت مالی و شرکت ضمانت سپرده ژاپن هم نقش مهمی دارند. همکاری میان نهادهای نام برده از طریق برگزاری جلسات مختلف میان آنها برقرار می شود. اختیارات و نحوه نظارت بر بانک ها، موسسات مالی، شرکت های هلدینگ و سهامداران عمده آنها به طور مجزا در قانون بانکداری ژاپن مشخص شده است. همکاری مشترک آژانس خدمات مالی و بانک مرکزی در نظارت مستمر بانکی، موجب شده که نظارت بانکی در این کشور به صورت مطلوب و موثری انجام شود. چارچوب قانونی برای نظارت بانکی در ژاپن نیز در چهار سطح تعریف شده است؛ در سطح اول قانون بانکداری، در سطح دوم دستورات کابینه در اجرای قانون بانکداری، در سطح سوم دستورالعمل آژانس خدمات مالی در اجرای قانون بانکداری و در سطح چهارم نیز ایجاد و انتشار راهنماهای نظارتی و دستورالعمل های بازرسی توسط آژانس خدمات مالی است که راهنماهای نظارتی و دستورالعمل های بازرسی به ترتیب در نظارت خارج محل و محلی توسط ناظران به کار گرفته می شود. بانک ها هم موظفند براساس این راهنماها و دستورالعمل به ایجاد یک سیستم کنترل داخلی اقدام کنند.

سیستم پیچیده نظارت مالی در انگلستان

نظارت مالی در انگلستان، سیستم بسیار پیچیده ای دارد و تحولات زیادی در دهه های اخیر داشته است. ویژگی چارچوب نظارت بانکی انگلستان، این است که بانک مرکزی در حوزه نظارت احتیاطی خرد و کلان، نقش اساسی و محوری دارد. یک نقطه قوت سیستم نظارت بانکی انگلستان این است که در آن به ابعاد نظارت شامل نظارت احتیاطی خرد، نظارت احتیاطی کلان و نظارت کسب و کار توجه شده و مسئولیت هر یک از آنها به طور جداگانه مشخص شده است. اداره نظارت احتیاطی وظیفه نظارت احتیاطی خرد بر بنگاه هایی که از لحاظ سیستمی مهم هستند را برعهده دارد و مسئولیت نظارت احتیاطی کلان برعهده کمیته سیاست مالی است. البته به دلیل تعدد سازمان های متولی نظارت و روابط پیچیده میان آنها، نمی توان چنین سیستم پیچیده ای را الگوی سیستم نظارتی کشور قرار داد.

نکته قابل تامل در قوانین نظارت بانکی انگلستان، اهدافی است که برای نظارت بانکی تعیین شده است؛ برخلاف دیدگاه رایج در ادبیات نظارت بانکی که هدف اصلی نظارت بانکی را ثبات سیستم از طریق کنترل ریسک معرفی می کند، در قوانین انگلستان اهدافی نظیر محافظت از مصرف کننده، رقابت، رشد و اشتغال همتراز هدف ثبات مالی و حتی در مواردی مقدم بر آن در نظر گرفته شده است. نتیجه اینکه در تدوین قانون نظارت بانکی کشور باید اهداف نظارت و مواردی که بر آن نظارت می شود، متناسب با اهداف کل نظام اقتصادی مشخص و تصریح شود.

سازوکار نظارت بانکی در ایالات متحده آمریکا

سیستم نظارت بانکی در آمریکا، پیچیده است و هر یک از بانک ها براساس ملی یا ایالتی بودن و شرایط دیگر، تحت نظارت یکی از نهادهای اداره ممیزی پولی، هیات مدیره فدرال رزرو یا شرکت ضمانت سپرده فدرال قرار می گیرند. برنامه ها و فرآیندهای نظارت بانکی براساس مقررات و دستورالعمل های دقیق و جزئی انجام می شود که توسط نهادهای نظارتی تعیین می شود. علاوه بر این، شورای نظارت بر ثبات مالی وظیفه هماهنگی میان نهادهای نام برده برای مواجهه با تهدیدات پیش روی سیستم مالی، شناسایی و کنترل ریسک های به وجود آمده در کل سیستم مالی را برعهده دارد. یکی از مهم ترین قوانین بانکی آمریکا، قانون داد- فرانک سال ۲۰۱۰ است. در فصل اول این قانون، اهداف و وظایف شورای نظارت بر ثبات مالی و همین طور اهداف و وظایف اداره مطالعات مالی بیان شده است. در فصل های بعدی این قانون، عملکردهای نظارتی و دامنه اختیارات و وظایف سازمان های نظارتی نظیر OCC و فدرال رزرو تعیین شده است. طریقه نظارت و برخورد با بانک ها با ذکر جزییات در مقررات بانک ها و بانکداری آورده شده است. به طور نمونه در بخش ۳۰ این مقررات، دستورالعمل های استانداردهای ایمنی و سلامت بانک ها و طریقه نظارت و برخورد با بانک ها در این خصوص بیان شده است. یک نکته جالب در قانون داد-فرانک این است که به هدف نهایی نظارت بانکی و پیشگیری از اثر منفی آن بر رشد اقتصادی توجه ویژه ای شده است بنابراین تعریف اهداف نظارت در قانون بانکی یک کشور به صورت جامع و ملزم کردن سازمان ناظر برای حرکت در جهت تمامی آن اهداف بسیار مهم است.

سیستم نظارتی ریسک محور در کشور مالزی

وظیفه نظارت بانکی و محافظت از ثبات مالی در مالزی، برعهده بانک مرکزی این کشور است و علاوه بر آن، وزارت مالی هم نقش فعالی در سیستم نظارتی مالزی ایفا می کند. به عنوان نمونه، موافقت با اعطای مجوز به بانک ها و قرار دادن شرایطی برای این مجوزها و همینطور لغو مجوزها و هدایت سرمایه گذاری ها به موارد معین از اختیارات وزارت مالی در مالزی است. همچنین صدور مجوز و نظارت بر فعالیت های بانکی که با ارزهایی به جز رینگیت مالزی انجام می شود، توسط اداره نظارت مالی صورت می گیرد. در یک کلام، بانک مرکزی مالزی برای انجام نظارت بانکی و مالی، یک رژیم مقرراتی و نظارتی توسعه یافته ریسک محور را به کار می گیرد که شامل برنامه های جامع نظارت محلی و نظارت خارج از محل در سطوح خرد و کلان است.

ریسک های نظارت بانکی در بلغارستان

نظارت بانکی در بلغارستان برعهده بانک مرکزی این کشور موسوم به بانک ملی بلغارستان است و قانون بانک ملی بلغارستان، این وظیفه را برعهده معاونت نظارت بانکی بانک ملی بلغارستان قرار داده است. پس از ورشکستگی چهارمین بانک بزرگ بلغارستان در سال ۲۰۱۴، بانک ملی بلغارستان در سال ۲۰۱۵ یک برنامه اصلاحی را برای اصلاح و توسعه بیشتر نظارت بانکی در بلغارستان اجرا کرد. این برنامه با هدف نزدیک کردن سطح نظارت بانکی بلغارستان به استانداردهای بین المللی به ویژه اصول اساسی بازل برای نظارت بانکی موثر طراحی شد. در این برنامه، مسائل عملی و نواقص ساختار نظارتی بانکی در بلغارستان مورد توجه قرار گرفت. اگرچه بانک ملی بلغارستان از یک روش ریسک محور برای نظارت استفاده کرده و با به کار گرفتن برنامه وسیع بازرسی و توجه به نظارت احتیاطی کلان، سطح نسبتا مطلوبی از نظارت بانکی را ایجاد کرده است، اما واگذار کردن بخش عمده ای از اختیارات نظارت به معاونت نظارت بانکی، عملکرد نظارت بانکی را با ریسک هایی مواجه کرده است.

مسئولیت نظارت بانکی در افغانستان

نظارت بانکی در افغانستان برعهده بانک مرکزی این کشور است که بخش نظارت امور مالی در بانک مرکزی انجام می دهد. نظارت بانکی به صورت سازمان یافته در سال ۱۳۹۴ شمسی با تصویب قانون بانکداری افغانستان محقق شد. در این قانون به صورت جزئی و دقیق به بسیاری از مسائل بانک ها و نحوه نظارت بر آنها پرداخته شده است. در این کشور، بانک ها باید براساس مقررات بانکی در افغانستان یک برنامه جامع برای مدیریت نقدینگی طرح ریزی کنند که شامل نظارت هیات نظار و هیات اجرایی بانک و سیاست ها و دستورالعمل های لازم است و باید یک استراتژی نقدینگی شامل اهداف، شیوه های عمومی و سیاست های معین برای اداره روزانه نقدینگی خود داشته باشند. نظارت بر نحوه تبعیت بانک ها از مورد فوق و سایر مقررات بانکی از طریق بازرسی های محلی و نظارت خارج از محل بانک مرکزی انجام می شود.

پیشنهادی برای سیستم نظارت بانکی ایران

با توجه به سير تاریخی تحول نهادها در کشورهای جهان، قوانين و سيستم نظارتی به صورت متفاوتی شكل گرفته است. از نظر سيستم نظارت بانكی می توان کشورهای مورد مطالعه در گزارش مرکز پژوهش های مجلس را از نظر تعداد سازمان های نظارتی به دو دسته تقسيم کرد؛ دسته اول، کشورهایی هستند که نظارت بانكی در آنها برعهده بانک مرکزی است؛ کشورهایی نظير بلغارستان، مالزی و افغانستان جزو این گروه از کشورها هستند اما دسته دوم، کشورهایی هستند که سيستم نظارتی آنها پيچيده تر بوده و وظيفه نظارت بانكی در آنها برعهده بانک مرکزی و یک یا چند سازمان مستقل است، همانند آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریكا.

با توجه به اینکه نظام بانکی و به طور کلی، بخش مالی در ایران از پیچیدگی چندانی برخوردار نیست، به نظر می رسد بانک مرکزی بتواند همانند کشورهایی مانند بلغارستان، وظیفه نظارت بانکی را به خوبی انجام دهد،. اما از آنجا که سپردن وظیفه نظارت بانکی به بانک مرکزی می تواند با اشکالاتی همراه شود بنابراین بهتر است این وظیفه برعهده یک سازمان مستقل زیر نظر بانک مرکزی گذاشته شود که با همکاری بانک مرکزی، سازوکار نظارت بانکی را به عهده گیرد.

ارتباط با نویسنده: Ivankaramazof@yahoo.com