نگاهی به بحران صندوق های بازنشستگی در ایران / صندوق های ورشکسته

زنگ خطر، وضعیت قرمز، ابرچالش... اینها تعبیرهایی است که از وضعیت صندوق های بازنشستگی در ایران یاد می شود؛ چنانچه سخنگوی دولت از ورشکستگی صندوق های بازنشستگی خبر می دهد و دستیار ویژه رئیس جمهور آن را در کنار بحران های آب و بیکاری، جزو شش ابرچالش حال حاضر جامعه ایران دسته بندی می کند و رئیس مجلس شورای اسلامی وضعیت آن را مفلس فی امان الله می خواند. در واقع، وضعیت صندوق های بازنشستگی در ایران آنقدر خطیر و نگران کننده شده که فارغ از روشنفکران، رسانه ها و سایر نهادهای جامعه مدنی، این مقامات خود دولتند که درباره تبعات آن مدام هشدار می دهند.

اما بحران صندوق های بازنشستگی چیست؟ این بحران در یک کلام به معنی بر هم خوردن تعادل جریان ورودی و خروجی صندوق هاست و این توازن نقدی چنان به  هم خورده که صندوق های بازنشستگی را کاملا به بودجه دولت وابسته کرده است، چنانچه براساس آمارها در دهه آتی کمک دولت به صندوق های بازنشستگی به رقم هنگفتی معادل ۴۰درصد بودجه می رسد و دولت بدل به صندوق پرداخت حقوق و دستمزد خواهد شد. این آمار وقتی بیشتر تکان دهنده می شود که در نظر بگیریم همین الان هم دولت برای تامین هزینه های جاری خود سخت در تکاپو است و با کاهش درآمدهای نفتی به سراغ راه های پرمخاطره ای مثل بازی با نرخ ارز رفته است.

براساس مطالعه ای که چند سال پیش در سازمان برنامه و بودجه انجام شده است، ۴۶درصد از منابع صندوق های بازنشستگی در سال ۸۴ از طریق حمایت دولت تامین شده و این رقم در سال ۹۴ یعنی در طی یک دهه به ۸۰درصد رسیده است. در حقیقت، درحالی ۲،۸ درصد از بودجه کشوری در سال ۸۴ به صندوق های بازنشستگی پرداخت شده که این عدد یک دهه بعد در سال ۹۳ به ۱۴درصد افزایش پیدا کرده است.

صندوق های بازنشستگی در ایران

در حال حاضر ۱۸صندوق بازنشستگی در ایران وجود دارد که از این میان، سازمان تامین اجتماعی، بزرگ ترین و صندوق بازنشستگی کشوری، دومین صندوق بزرگ کشور است؛ ازجمله مهم ترین این صندوق ها عبارتند از:

* سازمان تامین اجتماعی: ۱۳میلیون و ۷۰۰هزار نفر بیمه شده، ۳میلیون مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۴،۵۷

* صندوق بازنشستگی کشوری: یک میلیون و ۱۹۱هزار بیمه شده، یک میلیون و ۲۷۹هزار مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۰،۹۳

* صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر: یک میلیون و ۵۰۰هزار نفر بیمه شده، ۵۵هزار نفر مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۲۷

* سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح: ۵۷۰هزار نفر بیمه شده، ۶۷۰هزارنفر مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۰،۵۸

* صندوق بازنشستگی کارکنان بانک ها: ۱۶۳۸۰۰بیمه شده، ۱۰۲۳۰۰مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۱،۶۰

* صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت: ۹۳۸۰۰بیمه شده، ۷۳۹۰۰مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۱،۲۷

* صندوق بازنشستگی وکلای دادگستری: ۲۸۷۰۰بیمه شده، ۶۷۰مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۲،۸۴

* صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد: ۱۱۶۰۰بیمه شده، ۷۴۶۰۰مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۰،۱۶

* صندوق حمایت و بازنشستگی آینده ساز: ۱۰۹۰۰بیمه شده، ۴۲۰۰مستمری بگیر، نسبت پشتیبانی ۲،۶۰

همان طور که از نسبت پشتیبانی صندوق های بازنشستگی مشخص است، تنها نسبت پشتیبانی در یک یا دو صندوق حد استاندارد است و بقیه صندوق های بازنشستگی در مرز بحران ایستاده اند یا عملا ورشکسته هستند.

اما نسبت پشتیبانی چیست؟ یکی از معیارهای محک زدن وضعیت صندوق ها کمک گرفتن از مفهومی است به نام نسبت پشتیبانی. این شاخص حاصل تقسیم تعداد بیمه شدگان یک صندوق بر تعداد مستمری بگیران آن است. بیمه شدگان یعنی شاغلانی که هنوز مشغول فعالیت هستند و حق بیمه پرداخت می کنند، اما نکته مهم اینجاست که اگر نسبت کسانی که شاغل هستند به نسبت کسانی که بازنشسته هستند از ۵ یا ۵،۵ پایین تر بیاید، یک صندوق وارد بحران شده است.

به بیان بهتر، وقتی یک صندوق سرپاست که به ازای هر شش نفر یا بیشتر، یک مستمری بگیر وجود داشته باشد، یعنی صندوق در این حالت می تواند بدون مشکل از منبع ورودی ها (حق بیمه های پرداختی) خروجی ها (مستمری) را تامین کند. بر این مبنا، هرچقدر تعداد مستمری بگیران بیشتر شود و تعداد بیمه شدگان کمتر، اینجاست که صندوق ها مشکل پیدا می کنند.

این اتفاق در عمده صندوق های بازنشستگی ایران افتاده و به دلایل مختلف از جمعیت شاغلین کاسته شده و به تعداد مستمری بگیران اضافه شده است. در این میان، وقتی نسبت پشتیبانی منطقی نباشد طبعا دولت جور آن را می کشد، اما علت به وجود آمدن این وضعیت چیست و چطور میزان مستمری بگیران از تعداد بیمه شدگان و شاغلان در سال های اخیر پیشی گرفته است؟

دلایل منطقی یک نسبت غیرمنطقی

دلایل مختلف و متنوع است، نخست اینکه قوانینی وضع شده که ورودی را بسته و مسدود کرده، از جمله اینکه دولت از مقطعی به بعد استخدام رسمی نداشته که بخواهد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری قرار گیرد. دوم اینکه جمعیت ایران در حال سالمند شدن است و این به طور طبیعی یعنی به جمعیت مستمری بگیران اضافه و از تعداد شاغلان کم می شود. نکته دیگر، میزان مشارکت پایین در جامعه ایران است. وقتی مشارکت اجتماعی پایین باشد، بالطبع ورودی قابل اعتنایی به صندوق ها وارد و مبلغ حق بیمه قابل توجهی به آنها تزریق نمی شود.

اما از جمله دلایل مهم این وضعیت به قوانینی برمی گردد که از سوی مجلس در سال ها و دهه های اخیر وضع شده و دامنه مستمری بگیران را وسیع  کرده و موارد شمولیت آن را گسترش داده است. نگاهی به تجربیات قانون گذاری در دهه های گذشته نشان می دهد که نهاد قانون گذار بدون توجه به تبعات مالی مسئله، قوانین و مقرراتی را تصویب کرده که عمدتا با اصل پایداری صندوق های بازنشستگی در بلندمدت مغایرت داشته است؛ قوانینی چون بازنشستگی های پیش از موعد، اعطای سنوات تشویقی به گروه ها و افراد خاص، مبنای تعیین مستمری بازنشستگی، سن بازنشستگی، مستمری بازماندگان بازنشستگان متوفی و... ازجمله مواردی بوده که به ورشکستگی صندوق های بازنشستگی دامن زده و حجم تکالیف و تعهدات مالی آنها را بیشتر کرده است.

نکته دیگر، عدم تطابق میانگین سن بازنشستگی در ایران با سایر کشورهای جهان است. در ایران میانگین سن بازنشستگی ۵۱ سال است، در حالی که این عدد در سایر کشورها ۶۶سال است. بیان ساده این نکته آن است که در سایر کشورهای جهان شاغلان و کارمندان ۱۴سال بیشتر از ایران به صندوق های بازنشستگی حق بیمه پرداخت می کنند.

فاصله ۲۴ ساله بازنشستگی تا پایان عمر

همچنین میان سن بازنشستگی و سن امید به زندگی رابطه تنگاتنگی برقرار است. براساس آخرین آماری که بانک جهانی از شاخص امید به زندگی در سال ۲۰۱۶ منتشر کرده، ایران با ۷۵ سال در رتبه ۶۲ جهان قرار دارد. همچنین در سال گذشته وزیر بهداشت امید به زندگی در زنان ایرانی را ۸۱ سال ومردان ایرانی را ۷۶ سال اعلام کرد. اما ارتباطی که میزان امید به زندگی با بحث بازنشستگی دارد، آن است که هرچقدر امید به زندگی در کشوری افزایش پیدا کند، فاصله سن بازنشستگی تا پایان عمر طبعا بیشتر می شود و این مسئله مساوی با افزایش تعهدات صندوق های بازنشستگی است.به همین دلیل هم هست که در کشورهای توسعه یافته که مردم طول عمر بیشتری دارند سن بازنشستگی هم بالاتر تعیین می شود، چراکه می خواهند ورودی های صندوق را با میزان خروجی آن به تعادل برسانند.

براساس آنچه محمود اسلامیان، مدیرعامل مستعفی صندوق بازنشستگی کشوری اعلام کرده میانگین سن بازنشستگی در ایران ۵۱سال است، یعنی فاصله سن بازنشستگی تا پایان عمر برای انسان ایرانی که میزان امید به زندگی اش ۷۵سال است، چیزی نزدیک به ۲۴ سال است. همین فاصله ۲۴ ساله بار سنگینی بر دوش صندوق های بازنشستگی گذاشته است و همین مسئله ضرورت تغییر سن بازنشستگی و همین طور اصلاح ساختار صندوق های بازنشستگی در ایران را بیشتر از پیش یادآوری می کند.

از سوی دیگر، همین فاصله ۲۴ساله میان سن بازنشستگی و امید به زندگی در ایران، بهتر و واضح تر از هر توضیحی، عطش و علاقه شاغلان ایرانی به هرچه زودتر بازنشسته شدن را نشان می دهد. درحالی که در اکثر کشورها سن بازنشستگی بالای ۶۰ سال است، اما میانگین این سن در ایران ۵۱ سال است و به گفته مدیرکل امور فنی مستمری های سازمان تامین اجتماعی، سن بازنشستگی ۳۰درصد از افراد جامعه کمتر از ۵۰سال است. بر همین مبنا، درحالی که سابقه پرداخت حق بیمه اغلب کشورها بالای ۳۰سال است و حتی در کشورهایی مثل ژاپن و هلند به ۴۰ سال می رسد، اما سابقه پرداخت حق بیمه مستمری بگیران در ایران زیر ۲۰ سال است.

تصدی گری دولت، پاشنه آشیل صندوق های بازنشستگی

تصدی گری دولت، مسائل بسیاری را در اقتصاد به بار می آورد و ازجمله عوامل ورشکستگی صندوق های بازنشستگی نیز همین عامل تصدی گری دولتی است که تبعات مخربی همچون رانت، فساد و سوء مدیریت را به دنبال خود دارد. در کنار آن، ساختار شکل گیری صندوق های بازنشستگی هم هست که از هیچ نظام محاسباتی بیمه ای تبعیت نمی کند و به جای آن با مشتی مقررات اداره می شود.

در واقع، همه صندوق های بازنشستگی که امروز در ایران زیان ده شده اند، از اساس با محاسبات نظام واقعی بیمه ای (اکچوئری) طراحی نشده اند که کسور دریافتی سرمایه گذاری شود و متقابلا از محل بازدهی سرمایه گذاری آنها حقوق بازنشستگی پرداخت شود. به جای آنکه محاسبات ریاضی بر صندوق های بازنشستگی حاکم باشد، در بسیاری از زمینه ها با تصویب قوانین و مقرراتی مثل بازنشستگی پیش از موعد این محاسبات ریاضی به هم ریخته و زمینه یک بی عدالتی آشکار میان مشترکان پدید آمده است.

به بیان بهتر، درحالی که در صندوق های بازنشستگی نسبت نیروهای بازنشسته با شاغلین حداکثر باید ۲۰درصد باشد، اما در ایران این نسبت نزدیک به ۱۰۰درصد است و تعداد بازنشسته ها از تعداد شاغلان بیشتر است. به عنوان مثال، در سازمان تامین اجتماعی که بزرگ ترین و بهترین صندوق بازنشستگی در ایران است، به  ازای ۱۳میلیون شاغل حدود ۳ میلیون بازنشسته وجود دارد و به زحمت درآمد و هزینه اش کفاف یکدیگر را می دهد، یعنی هرآنچه از ۱۳میلیون بیمه شده دریافت می شود مستقیما به ۳میلیون مستمری بگیر پرداخت می گردد. با این حال، سوال این است که اگر صندوقی تمام درآمدش صرف پرداخت به بازنشسته ها شود پس با کدام پول باید سرمایه گذاری کند تا بتواند در آینده مستمری شاغلانی که اینک حق بیمه شان را می پردازند، تامین کند؟!

اما نحوه نادرست سرمایه گذاری در این صندوق ها، نکته دیگری است که پازل ورشکستگی صندوق های بازنشستگی در ایران را کامل می کند؛ سرمایه گذاری صندوق های بازنشستگی عمدتا از دهه 70 شروع شد و پس از پایان جنگ و شروع سیاست تعدیل ساختاری، صندوق ها به سمتی رفتند که بتوانند در بخش های مختلف اقتصاد سرمایه گذاری کنند. نخستین گام را در این میان، سازمان تامین اجتماعی برداشت و پس از آن، سایر صندوق ها به این مسیر پیوستند.

در حقیقت، صندوق های بازنشستگی در دو دهه اخیر بنگاه داری کرده اند و این اتفاق به گفته اغلب کارشناسان برای صندوق ها سمی مهلک بوده است، حال آنکه صندوق های بازنشستگی در دنیا عموما در اوراق بهادار و قرضه و سهام سرمایه گذاری می کنند. اتفاقا یک بار بانک جهانی در گزارشی به این واگذاری ها انتقاد کرد و نسبت به کارگزار اقتصادی شدن صندوق ها و دو برابر شدن مشکلات مدیریتی آنها هشدار داد، اما کسی در ایران به این هشدار توجهی نکرد.

سه شاخص جهانی برای ارزیابی صندوق ها

اما تنها  وجه بحران صندوق های بازنشستگی در ایران، وجه مالی نیست. صندوق های بازنشستگی نهادهای عمومی هستند که کارکرد چندوجهی و چند ماموریتی دارند، اما وضعیت مالی و اقتصادی آنها آنقدر وخیم و نگران کننده است که سایر وجوه آن را تقلیل داده است. نگاهی به اعداد و ارقام، ابعاد این بحران مالی را بهتر نشان می دهد؛ بیش از ۷۰درصد صندوق بازنشستگی کشوری به بودجه دولت وابسته است. این وابستگی به بودجه عمومی درباره صندوق نیروهای مسلح به صورت ۱۰۰درصدی است.

همین طور ارزش خالص کسری سازمان تامین اجتماعی در ۶۰ سال آیند ه بیش از دو برابر GDP کشور در سال ۹۵ است؛ GDP همان تولید ناخالص داخلی است و به مجموع ارزش کالاها و خدمات نهایی که در یک سال در کشوری تولید می شوند، گفته می شود. حال تصور کنید ارزش کسری بزرگ ترین صندوق بازنشستگی کشور، بیشتر از دو برابر ارزش همه کالاها و خدماتی بوده که در سال ۹۵ در ایران تولید شده است!

اما فلسفه وجودی صندوق های بازنشستگی چه بوده است؟ براساس آمارها، در حال حاضر و در بهترین حالت، حقوق بازنشستگی تکافوی ۴۲درصد از هزینه های زندگی یک خانوار در ایران را کفاف می دهد و این یعنی اینکه صندوق های بازنشستگی در ایجاد زمینه های رفاهی که قول آن را داده بودند، ناکام مانده اند!

به طور کلی، صندوق های بازنشستگی در سطح جهان با سه شاخص ارزیابی می شوند: کفایت، یعنی حقوق فرد بازنشسته تا چه اندازه کفاف زندگی اش را می دهد؛ پایداری، یعنی اینکه حقوق فرد تا چه مدت پایدار است و همبستگی، یعنی میزان همبستگی میان دولت و بخش خصوصی در اداره صندوق ها.

ارزیابی این سه شاخص نشان می دهد که صندوق های بازنشستگی در ایران از مرز بحران عبور کرده اند، یعنی حقوق صندوق های بازنشستگی کفاف زندگی را نمی دهد و این صندوق ها از حالت پایداری و تعادل خارج شده اند. در یک کلام، اگر در ادبیات و گفتمان اقتصادی، عدالت اجتماعی بیشتر در سطح بیمه های اجتماعی تعریف می شود، این اعداد و ارقام نشان می دهد که ما در ایران با ابزار بیمه اجتماعی نتوانسته ایم عدالت اجتماعی را برقرار کنیم.

سیاستمداران به جای روشنفکران

اما از میان بحران های آتی جامعه ایران، به جرات بزرگ ترین بحران همین چالش صندوق های بازنشستگی است، چراکه صندوق بازنشستگی مفهومی جامعه شناختی است و از این نظر، اهمیت این بحران اگر بیشتر از بحران آب نباشد به هیچ وجه کمتر نیست. نگاهی به میزان خانوارهای تحت پوشش صندوق های بازنشستگی نشان می دهد که دست کم بیشتر از ۵۰میلیون نفر از جمعیت ایران زیر پوشش این صندوق ها هستند و این یعنی آنکه زندگی حال و آینده بیشتر از نیمی از جمعیت ایران بسته به وضعیت اقتصادی صندوق های بازنشستگی است.

براساس آمارها، نسبت پشتیبانی (نسبت بیمه شده به مستمری بگیر) در صندوق های بازنشستگی در سال ١٣٥٤، معادل ٢٤,٨ بوده است که پس از طی دوره ٤٠ ساله در سال ١٣٩٤ به ٥.٤ کاهش یافته است. این یعنی در سال ١٣٥٤، به ازای هر ٢٤.٨ بیمه شده در آن سال یک نفر مستمری دریافت می کرده و در سال ١٣٩٤، به ازای هر پنج بیمه شده، یک نفر مستمری دریافت کرده است.

بر این اساس، پیش بینی می شود که نسبت پشتیبانی در ١٠ سال آینده در ایران به ٤,١٧ برسد و تعداد مستمری بگیران نیز دو برابر وضعیت حاضر شود. این موضوع از این جهت مهم است که از سال ١٣٦٠، در حالی که رشد بیمه شدگان هفت برابر شده، میزان رشد مستمری بگیران ١٥ برابر افزایش داشته است.

با این همه، طنز تلخ ماجرا اینجاست که اگر در غرب روشنفکرانی مانند هابرماس، چامسکی، فریدمن، گیدنز و... درباره بحران دولت رفاه صحبت می کنند و نسبت به مسائلی چون نظام بازنشستگی و سیاست گذاری اجتماعی موضع  دارند، اما اینجا در ایران، روشنفکران قلم را زمین گذاشته اند و به جای آن، سیاستمداران میکروفن به دست گرفته اند و از تریبون های مختلف درباره ابعاد تکان دهنده صندوق های بازنشستگی مدام هشدار می دهند.

ارتباط با نویسنده: ivankaramazof@yahoo.com