لزوم بازنگری قانون بانک مرکزی

قانون جدید بانک مرکزی پس از فراز و فرودهای فراوان در آبان سال گذشته به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و یک ماه بعد از سوی رئیس جمهور فقید ابلاغ شد. از نگاه کارشناسی به نظر می رسد که قانون بانک مرکزی به دلایل متعددی از جمله ضعف ساختاری، نیازمند بازنگری است و بیم آن می رود که در صورت عدم اصلاح این قانون، نظام بانکی کشور در سال های آینده با چالش های زیادی مواجه شود. قانون جدید بانک مرکزی برای تصویب و ابلاغ نهایی، پروسه نسبتا طولانی را سپری کرد و ابتدا تحت عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی» در قالب بیش از ۲۰۰ ماده به صورت طرح قانونی تنظیم شد. البته دولت وقت و مدیریت بانک مرکزی در طراحی و تنظیم این قانون، دخالتی نداشتند و حتی تا حدودی بدان نقد داشتند. با این وجود، بانک مرکزی، نماینده دولت در این طرح تعیین شد و انتظار می رفت که همچنان نقد کارشناسی خود را ادامه دهد. اما برخلاف انتظارها، نمایندگان بانک مرکزی در صحن علنی مجلس – حتی بیشتر از اعضای کمیسیون اقتصادی مجلس - از طرح جدید بانکداری دفاع کردند و رهنمودهای کارشناسی «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی»، «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «انجمن مدیران بانکی» نیز در این میان به جایی نرسید.

در نهایت به دلیل طولانی بودن طرح پیشنهادی و ایرادات فراوان کارشناسی، مجلس رضایت داد که این طرح عملا به دو قسمت تقسیم شود. بدین ترتیب، بخش نخست آن در قالب 67 ماده با عنوان «قانون بانک مرکزی» به تصویب رسید و ابلاغ شد. بخش دوم طرح هم تحت عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی» در 90 ماده تنظیم شد و هرچند برای نظرخواهی به شبکه بانکی کشور ارسال شد، اما بندهایی از این طرح خام 90 ماده ای در برنامه هفتم توسعه گنجانده شد و به تصویب رسید.

قانون بانک مرکزی نیازمند بازنگری است

با گذشت کمتر از یک سال از تصویب و ابلاغ قانون بانک مرکزی، به نظر می رسد اشکالات کارشناسی این قانون به مرور زمان مشخص خواهد شد. از جمله کاستی های این قانون می توان به طراحی ساختار به شدت دولتی بانک مرکزی، کاهش استقلال بانک مرکزی، تغییر ساختار هیأت انتظامی بانک مرکزی و تبدیل آن به صورت شبه دادگستری، درگیر کردن بانک مرکزی با تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و وسعت بخشی بی قاعده و غیرضروری به مفهوم «تعارض منافع» در عملیات بانکی اشاره کرد. «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها درباره دلایل بازنگری قانون بانک مرکزی به «فرصت امروز» می گوید: «از قدیم گفته اند که قانون، وحی منزل نیست. پس همه قوانین و مقررات، حتی قانون اساسی نیز در صورت غیرکارا بودن و ضرورت اجرایی، قابل اصلاح و بازنگری هستند، اما سوال اینجاست که یک قانون چه زمانی نیازمند بازنگری است؟ معمولا زمانی که متن قانون موردنظر به صورت غیرکارشناسی (بدون توجه به نظرات کارشناسان) طراحی و سریعا تصویب می شود، نواقص آن موقع اجرا مشخص خواهد شد و برای مجریان قانون مشکل ساز می شود. در موارد دیگر، کهنگی و فقدان روزآمدی نیز قانون را نیازمند اصلاح می کند. اصلاح قانون نیز معمولا در متن آن انجام می شود. بعضی مواقع هم قانونگذار راه غیرمستقیم را برای اصلاح قانون برمی گزیند و قانون را از طریق یک قانون دیگر اصلاح یا تکمیل می کند. نمونه قانونی که اینجا سخت نیازمند بازنگری است، قانون جدید بانک مرکزی است.»

او در مورد کاستی های نظری و کارشناسی قانون بانک مرکزی توضیح می دهد: «دولت در طراحی قانون بانک مرکزی، مداخله ای نداشته و متن این قانون به صورت طرح قانونی توسط کمیسیون اقتصادی مجلس تنظیم شده است. با این حال، مشخص نیست که مواد مختلف این طرح مفصل از قوانین بانکی کدام کشور، ترجمه یا اقتباس شده است. متنی طولانی که مواد آن بارها کم و زیاد شد و در نهایت با ده ها ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام روبه رو شد. هرچند این طرح در 67 ماده به تصویب رسید و به بانک مرکزی و سایر دستگاه ها ابلاغ شد، اما آشکارا نشان داد که نتیجه بی اعتنایی به نظرات کارشناسی شبکه بانکی کشور و مدیران صاحب نظر بانکی، چیزی جز یک قانون دارای ایراد نمی تواند باشد.»

تعارض ساختاری در ارکان بانک مرکزی

«نظافتیان» به تعارض ساختاری در تشکیلات بانک مرکزی از جمله «هیأت عالی» به عنوان یکی از کاستی های قانون بانک مرکزی اشاره می کند و می گوید: «در قانون جدید بانک مرکزی، شورای پول و اعتبار به عنوان عالی ترین نهاد بانکی کشور دیگر وجود خارجی ندارد بلکه به جای آن، یک نهاد تازه تأسیس به نام «هیأت عالی» ایجاد شده است. سوالی که اینجا مطرح می شود، این است که آیا هیأت عالی بانک مرکزی، یک نهاد سیاستگذار است یا یک نهاد مدیریتی؟ شاید گفته شود که هیأت عالی هم نهاد سیاستگذار است و هم نهاد مدیریتی. پس در این صورت، هیأت عامل بانک مرکزی چه کاره است؟! هیأت عالی بانک مرکزی برای انجام وظایف مدیریتی خود، شورای سیاستگذاری پولی-ارزی و شورای تنظیم گری و نظارت بانکی را در اختیار دارد. این در حالی است که «اجرای کلیه وظایف و به کارگیری اختیارات بانک مرکزی در این قانون، در چارچوب مصوبات هیأت عالی برعهده هیأت عامل است. همچنین هیأت عامل مکلف به اجرای سایر اموری است که از سوی هیأت عالی یا رئیس کل ارجاع می گردد. مصوبات هیأت عامل پس از تأیید رئیس کل، معتبر خواهد بود.» از سوی دیگر، «رئیس کل، بالاترین مقام اجرایی بانک مرکزی است و مسئولیت اداره بانک مرکزی و اجرای این قانون و مقررات مربوط به آن را برعهده دارد. رئیس کل، عهده دار کلیه امور اجرایی بانک مرکزی است و در چارچوب مصوبات هیأت عالی در قبال اقدامات بانک مرکزی به رئیس جمهور پاسخگوست.»

به گفته این پژوهشگر بانکی، «منطقی نیست که برای اجرای مباحث مدیریتی، چند نهاد را درگیر مباحث اجرایی کرد و از آنان مسئولیت پاسخگویی را انتظار داشت. در واقع، قانون باید به طور شفاف مشخص کند که آیا نهادی به نام «هیأت عالی بانک مرکزی» یک نهاد مدیریتی و اجرایی است، یا یک نهاد سیاستگذار است؟ اگر هیأت عالی صرفا نهادی سیاستگذار است، پس چرا اختیارات اجرایی برای آن تعیین شده است؟ اما اگر هیأت عالی همانند هیأت عامل بانک مرکزی، نهادی اجرایی و مدیریتی است، پس هیأت عامل بانک مرکزی در این میان چه جایگاهی دارد؟ از آنجایی که تعدادی از اعضای هیأت عالی از قوه قضائیه و هیأت دولت هستند آیا این پدیده مانع از استقلال عمل بانک مرکزی و به ویژه هیأت عامل آن در امور مدیریتی و اجرایی نخواهد شد؟!»

محتوای کارشناسی قانون پولی و بانکی

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها در بخش پایانی صحبت هایش، تعارض منافع را یکی دیگر از چالش های قانون بانک مرکزی می داند و می افزاید: «در سیاستگذاری و عملیات بانکی باید طوری رفتار کرد که منافع مشتریان و سهامداران و سایر افراد ذی نفع، تعارض نداشته باشد؛ زیرا بانک یک نهاد مالی پرقدرت است و اگر قرار باشد که مدیران و سیاستگذاران بانکی در هر نوع سیاستگذاری و عملیات اجرایی، ردپایی برای خود در نظر بگیرند، قطعا تعارض منافع به وجود خواهد آمد. پس در صنعت بانکداری، رعایت تعارض منافع هم در سیاستگذاری و هم در عملیات بانکی، ضروری است. اما لازمه رعایت اصل تعارض منافع، افراط در قانونگذاری نیست. انصافا با وجود مجمع عمومی، هیأت عالی و شوراهای تخصصی ذیل آن، هیأت عامل، هیأت نظار، شورای فقهی، هیأت انتظامی و... آیا در بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور، مدیر یا کارشناسی باقی خواهد ماند که مشمول اصل وسیع تعارض منافع نشده باشد؟! به نظر می رسد برخلاف محتوای منطقی و کارشناسی قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال 1351)، باید پذیرفت که در تنظیم و طراحی قانون جدید بانک مرکزی، افراط و تفریط در برخی از موضوعات مشهود است و این موضوع ممکن است در آینده دور یا نزدیک، نظام بانکی کشور را با چالش های اساسی مواجه سازد. از آنجایی که به موجب همین قانون، تهیه پیش نویس لوایح بانکی قانونا برعهده بانک مرکزی قرار گرفته است، برای پیشگیری از هرگونه مشکل اجرایی، پیشنهاد می کنم بانک مرکزی این بار ابتکار عمل را به دست گیرد و با بهره گیری از نظرات کارشناسی خبرگان بانکی و همینطور رهنمودهای «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی»، پیش نویس لایحه «اصلاح قانون بانک مرکزی» را طراحی کرده و برای انجام مراحل قانونی به دولت تقدیم نماید.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com