پوست اندازی سیاستگذار پولی

دو سه هفته قبل بود که رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس از نهایی شدن بررسی طرح «قانون بانک مرکزی» در مجمع تشخیص مصلحت نظام خبر داد و حالا طبق شنیده ها به نظر می رسد که این قانون در روزهای آینده اجرایی خواهد شد. با وجود حواشی متعددی که طرح «قانون بانک مرکزی» از سر گذراند و با اعتراض مدیران و کارشناسان بانکی مواجه شد، سرانجام به نظر می رسد پس از رفت و برگشت های زیاد میان مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام باید این طرح را نهایی و تمام شده دانست. آسیب به استقلال بانک مرکزی از مهمترین ایراداتی است که به این طرح وارد است؛ مخصوصا که حذف و اضافه موارد متعدد در طرح اولیه باعث شده تا «قانون بانک مرکزی» هیچ شباهتی به نسخه اولیه خود نداشته باشد و از همین رو اکثر کارشناسان، قانون فعلی را بهتر از قانون جدید ارزیابی می کنند.

طرح «قانون بانک مرکزی»، بخشی از طرح مفصل «بانکداری جمهوری اسلامی» است که در کمیسیون اقتصادی مجلس دهم تدوین شد و در مجلس یازدهم به تصویب رسید. این طرح، انتقاد بسیاری از مدیران و فعالان بانکی را به دنبال داشت و با 154 ایراد شورای نگهبان و 19 ایراد مجمع تشخیص مصلحت نظام روبرو شد. جمعی از اقتصاددانان شناخته شده نیز در میانه سال گذشته طی بیانیه ای نسبت به پیامدهای این طرح واکنش نشان دادند و آن را ناقض بسیاری از اصول بانکداری نوین قلمداد کردند. به گفته آنها، «طرح قانون بانک مرکزی به جای آنکه گامی در جهت حل معضلات نظام بانکی باشد، خود گره های جدیدی در نظام پولی ایران ایجاد خواهد کرد.» این طرح در پی اصلاح قانون بانک مرکزی ایران، مصوب سال ۱۳۵۱ است که پس از بررسی های کارشناسی در اردیبهشت ماه 1401 نهایی شد و در خرداد سال گذشته به دست نمایندگان مجلس رسید. حالا آنطور که «محمدرضا پورابراهیمی»، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس در آخرین روز مهرماه خبر داد، این قانون در مجمع تشخیص مصلحت نظام نهایی شده و طبق شنیده ها در آینده نزدیک اجرا خواهد شد.

تغییرات ساختار سازمانی

به نظر می رسد مهمترین و یا چشمگیرترین ویژگی طرح «قانون بانک مرکزی»، تغییر نهاد تصمیمگیر بانک مرکزی و جایگزینی هیات عالی به جای شورای پول و اعتبار است. جدا از آنکه نام نهاد تصمیمگیر بانک مرکزی از شورای پول و اعتبار به هیات عالی تغییر کرده، ترکیب اعضا و وظایف و اختیارات این نهاد اما چندان – حداقل از نظر وابستگی به دولت – تغییری نکرده است. از نظر ترکیب اعضا در کنار وزیر اقتصاد باید به حضور رئیس سازمان برنامه و بودجه در هیات عالی اشاره کرد که منصوب رئیس جمهور است. همچنین روسای اتاق های بازرگانی ایران و تعاون هم از ترکیب هیات عالی حذف شده اند. از سوی دیگر، چهار عضو غیراجرایی که کارشناس هستند، به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و حکم رئیس جمهور در هیات عالی بانک مرکزی منصوب و عزل می شوند. این چهار عضو غیراجرایی به صورت تمام وقت در بانک مرکزی حاضر هستند و شغلی غیر از تدریس در دانشگاه نمی توانند داشته باشند. دادستان کل کشور نیز با تصمیم مجمع تشخیص مصلحت نظام به ترکیب هیات عالی اضافه شده است.

با وجود آنکه در طرح اولیه پیش بینی شده بود که در هیات عالی بانک مرکزی، تمام اعضا از کارشناسان انتخاب شوند (چرا که بانکداری مرکزی اساسا یک کار کارشناسی است و نه سیاسی) اما این مهم در نسخه نهایی طرح تغییر کرده و به جای آن در ترکیب هیات عالی بانک مرکزی شاهد حضور وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دو نفر از نمایندگان و چند کارشناس منصوب هیات وزیران هستیم. البته در اینجا پای شورای فقهی بانک مرکزی هم به میان می آید؛ زیرا در طرح «قانون بانک مرکزی» عملا شورای فقهی می تواند تمام تصمیمات بانک مرکزی را وتو کند که در این صورت هم از بار کارشناسی سیاست های بانک مرکزی کاسته می شود و هم عملا قدرت سیاستگذاری از سیاستگذار پولی سلب می گردد. البته تبعات و پیامدهای طرح «قانون بانک مرکزی» تنها منوط به موارد پیش گفته نیست و از آنجا که «قانون بانک مرکزی» یک قانون مادر به حساب می آید، بیم آن می رود که اثرات این قانون تا زندگی روزمره شهروندان نیز پیش برود.

محک استقلال بانک مرکزی

در واپسین روز مهرماه و در گرماگرم نهایی شدن طرح «قانون بانک مرکزی»، پژوهشکده پولی و بانکی به عنوان بازوی پژوهشی بانک مرکزی در یک گزارش ویژه با عنوان «ارتقای اقتدار بانک مرکزی از مسیر تدوین قانون بانک مرکزی»، به بررسی جوانب مختلف طرح پرداخت و مولفه های اثرگذار در افزایش استقلال بانک مرکزی را موشکافی کرد؛ مواردی که به نظر می رسد در طرح «قانون بانک مرکزی» چندان لحاظ نشده است. این گزارش، ماموریت اول بانک مرکزی را مهار تورم می خواند و پیرامون ساختار سازمانی بانک مرکزی می نویسد: «مهم ترین اقدام در حوزه ساختار سازمانی بانک مرکزی، تعیین یک هیات مدیره مستقل از بخش دولتی یا حضور کمترین اعضای وابسته به دولت است. هم اکنون طبق قانون پولی و بانکی، اعضای شورای پول و اعتبار عمدتا وابسته به ارکان دولتی هستند و با داشتن اکثریت نسبی، هریک از آنها نیز بخش ها و منافع متفاوتی را نسبت به یک سیاستگذار پولی متولی کنترل تورم و حفظ ثبات قیمت ها نمایندگی می کنند. به عبارتی دیگر، همان گونه که تجارب چند دهه گذشته نشان داده است، سیاست های مناسب از منظر این افراد در عمده موارد با نظرات بدنه کارشناسی بانک مرکزی یکسان نیست و به کرات تفاوت هایی در رویکرد آنها به مباحث سیاست پولی مشاهده شده است.

از آنجا که در نهایت اقدامات سیاستی بانک مرکزی باید به تصویب این شورا برسد، فقدان منافع مشترک و عدم پاسخگویی اعضا سبب شده است در مواردی که دیدگاه کارشناسی و تخصصی بدنه بانک مرکزی اعمال سیاست های مشخصی را برای مقابله با تکانه های وارده به اقتصاد تجویز کرده است، با مخالفت شورای پول و اعتبار مواجه شود و در نتیجه به سبب عدم واکنش مناسب و بهینه، از این حوزه زیان های رفاهی به اقتصاد ایران وارد شود. اصلاح این شورا و ایجاد یک هیات مدیره متشکل از مدیران اجرایی بانک مرکزی و خبرگان پولی که مستقل از سایر ارکان دولت هستند، علاوه بر اینکه از اعمال سیاست های پولی بهنگام و بهینه حمایت خواهد کرد، سبب کاهش سلطه مالی نیز خواهد شد. این مهم از آنجا که اقتصاد ایران وابسته به درآمدهای ارزی نفت است و تکانه های مثبت و منفی بهای جهانی نفت و همچنین میزان صادرات نفت آثار چشمگیری در درآمدهای دولت دارد، نقش برجسته ای خواهد داشت.»

بار کارشناسی هیات عالی

با وجودی که پژوهشکده پولی و بانکی در این گزارش بر لزوم استقلال بانک مرکزی از دولت تاکید می کند و تعیین یک هیات مدیره مستقل از بخش دولتی یا دست کم با کمترین درجه وابستگی به دولت را توصیه می کند، اما قانون جدید چندان از قانون فعلی متمایز نیست. همانطور که گفته شد، در طرح اولیه پیش بینی شده بود که ترکیب اعضای هیات عالی بانک مرکزی به مانند سنت متعارف در بانکداری جهان تماما از بین کارشناسان انتخاب شوند، اما شوربختانه بار سیاسی ترکیب هیات عالی بانک مرکزی بر بار کارشناسی آن چربید و چندان تفاوتی از ترکیب فعلی شورای پول و اعتبار پیدا نکرد. طبق قانون جدید در هیات عالی بانک مرکزی، وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دو نفر از نمایندگان و چند کارشناس منصوب هیات وزیران حضور دارند. حال ترکیب هیات عالی را با شورای پول و اعتبار مقایسه کنید که در ترکیب آن، حضور وزیر اقتصاد، رئيس كل بانك مركزی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دو تن از وزرا به انتخاب هيأت وزيران، وزیر صمت، دو نفر کارشناس پولی و بانکی به پيشنهاد رئيس کل بانک مرکزی و تائيد رئیس جمهور، دادستان کل کشور، رئيس اتاق بازرگانی ایران و اتاق تعاون به چشم می خورد. بنابراین از نقطه نظر استقلال از دولت، ترکیب هیات عالی بانک مرکزی نسبت به شورای پول و اعتبار، تغییر قابل توجهی پیدا نکرده است.

این گزارش همچنین وجود یک بانک مرکزی مقتدر را منوط به استقلال نسبی آن و شرط استقلال بانک مرکزی را وجود محیط حکمرانی اقتصادی و سیاسی مناسب می داند و با انتقاد از مداخله نهادهای بیرونی از جمله دولت و قوه قضائیه در امور مربوط به تورم می گوید: «امروزه شمار زیادی از بانک های مرکزی به سبب برخورداری از استقلال کافی، توانایی لازم برای تدوین و اعمال سیاست های پولی موردنیاز به منظور پیگیری اهداف اصلی و تحقق ماموریت های خود را دارند. مطالعات تجربی نشان داده است بانک های مرکزی موفق که مهم ترین شاخصه آنها توانایی مهار تورم و حفظ ثبات قیمت ها بیان شده است، از استقلال به نسبت بیشتری در مقایسه با سایر بانک های مرکزی برخوردار هستند. وجود یک بانک مرکزی مقتدر منوط به برخورداری این نهاد از استقلال نسبی در پیگیری اهداف و تحقق ماموریت های خود است. شرط لازم برای دستیابی به این استقلال نیز تصویب قوانین به روز و منطبق با شرایط و ساختارهای جدید بازارهای پولی و مالی است.»

مهار تورم یا کمک به اشتغال؟

مهمترین نکته در این میان همانا اولویت تورمی بانک مرکزی است. با اینکه طبق گزارش پژوهشکده پولی و بانکی، در حال حاضر دامنه تعهدات بانک مرکزی (مطابق قانون پولی و بانکی) بسیار وسیع است، اما این نقص و کاستی در قانون جدید هم به چشم می خورد و علاوه بر مهار تورم که هدف اصلی تمام بانکهای مرکزی جهان است، اهداف دیگری نظیر ثبات و سلامت شبکه بانکی، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی، کمک به تحقق عدالت اجتماعی و... نیز به سیاستگذار پولی تحمیل شده است. نکته جالب آنکه بسیاری از این اهداف تعیین شده برای بانک مرکزی با هم متناقض هستند. هرچند پژوهشکده پولی و بانکی در گزارش خود توصیه می کند که «به منظور ایجاد تحول اساسی در سیاستگذاری پولی و افزایش اقتدار مقامات پولی، بانک مرکزی تنها متولی مهار قیمت ها و کنترل تورم و در مرحله بعد ثبات بانکی باشد» اما در نهایت به نظر می رسد تعیین اهداف چندگانه و متضاد در طرح «قانون بانک مرکزی» عملا توانایی سیاستگذار پولی در تامین هدف اصلی خود، یعنی کنترل تورم را زیر سوال خواهد برد.

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@ yahoo.com