استقلال بانک مرکزی در مدیریت تسهیلات تکلیفی

دولت ها در ایران وقتی با کمبود اعتبارات بودجه ای مواجه می شوند، معمولا کمبود منابع را با استفاده از منابع سیستم بانکی جبران می کنند. پس منابع «تسهیلات تکلیفی» نه توسط دولت، بلکه توسط سیستم بانکی کشور تأمین می شود. منابع سیستم بانکی نیز بیشتر حاصل سپرده های بانکی مردم است. بنابراین بانک مرکزی به عنوان سیاستگذار و ناظر قانونی شبکه بانکی کشور بایستی در مدیریت و ساماندهی «تسهیلات تکلیفی»، نقش اصلی را برعهده داشته باشد. در مورد مقوله «تسهیلات تکلیفی» باید گفت، به دلیل اشکالات ساختاری در پدیده «تسهیلات تکلیفی» و تأثیرات منفی آن بر عملکرد نظام بانکی کشور که معمولا موجب متوسل شدن بانک ها به استفاده از منابع بانک مرکزی برای جبران کمبود منابع خواهد شد، بند ۳ قسمت «ج» ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه مقرر کرده بود: «افزایش در مانده تسهیلات تکلیفی بانک ها طی سال های برنامه چهارم به طور متوسط سالانه 20 درصد نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۸۳ کاهش می یابد.» اما این قانون چندان که باید و شاید رعایت نشد و پرداخت «تسهیلات تکلیفی» در قوانین بودجه سالیانه کماکان ادامه و افزایش یافت.

بدین جهت، چنین به نظر می رسد که با وجود سیاست اصولی برنامه چهارم توسعه، پایانی بر استفاده دولت ها از منابع بانکی موسوم به «تسهیلات تکلیفی» متصور نیست؛ زیرا استفاده از این منابع، آسان ترین راه تأمین اعتبارات موردنظر دولت است؛ ولو آنکه از محل سپرده های بانکی مردم تأمین شود. ضمنا در مورد پدیده «تسهیلات تکلیفی» تجربه نشان داده است که پرداخت «تسهیلات تکلیفی» بسیار پراهمیت تر از وصول این منابع و برگشت تسهیلات پرداخت شده به چرخه منابع بانکی است. بنابراین وصول مطالبات معوق بانک ها ناشی از پرداخت «تسهیلات تکلیفی» همواره یکی از چالش های شبکه بانکی کشور بوده است. ضمن آنکه از نظر آسیب شناسی عملیات بانکی، اشکال اصلی «تسهیلات تکلیفی»، آن است که تخصیص منابع به گیرندگان «تسهیلات تکلیفی» غالبا بدون اعتبارسنجی مناسب و احراز اطمینان از بازگشت اصل و سود تسهیلات، تخصیص پیدا می کند و پرداخت می شود. اصرار و پیگیری مسئولان ذی ربط همواره پرداخت سریع تر این گونه تسهیلات بوده است. لذا بانک پرداخت کننده تسهیلات معمولا توجه یا توان کافی برای اعتبارسنجی و گرفتن وثایق مطمئن در این گونه تسهیلات ندارد. به همین دلیل، معمولا بازپرداخت «تسهیلات تکلیفی» نیز با مشکل مواجه است و مطالبات معوق مربوط به این گونه تسهیلات عمدتا رقم بالایی در شبکه بانکی را به خود اختصاص می دهد. به گفته «طهماسب مظاهری» رئیس کل اسبق بانک مرکزی، «دولت ها برای تأمین نیازهای خود، ارائه «تسهیلات تکلیفی» را به بانک ها تحمیل می کنند و این مشکلات زیادی را برای بانک ها ایجاد می کند؛ چراکه اکثر تصمیمات در زمینه ارائه «تسهیلات تکلیفی» برمبنای نگاه اقتصادی نیست، بلکه سیاسی است و اکثر این تسهیلات به بانک ها بازگشت داده نمی شود و آنها را به سمت قهقرا سوق می دهد.»

رویکرد مجلس در تعیین «تسهیلات تکلیفی»، کمک به اقشار و بخش های نیازمند جامعه است، ولی منابع «تسهیلات تکلیفی» معمولا از منابع حساب جاری و پس انداز قرض الحسنه تعیین می شود. براساس موازین شرعی و اصول و مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، منابع حساب جاری و پس انداز بعد از واریز به حساب، جزو منابع داخلی بانک ها محسوب می شود، اما در ازای آن، بانک ها شرعا و قانونا متعهد هستند در صورت درخواست دارنده حساب در هر زمان، تمام یا بخشی از موجودی حساب را به دارنده پرداخت کنند. پس «تسهیلات تکلیفی» بدان معناست که بانک ها ناچار هستند بخشی از منابع متعلق به خود (منابع قرض الحسنه) را به دستور دولت به متقاضیان مشمول دریافت «تسهیلات تکلیفی» پرداخت کنند.

بررسی اصول و موازین شرعی و قانونی حاکم بر پدیده «تسهیلات تکلیفی، موضوع این نوشتار نیست، اما صرف نظر از این مباحث حقوقی، مهمترین موضوع در مورد «تسهیلات تکلیفی»، بررسی کارشناسی این مطلب است که آیا مجموعه نظام بانکی کشور شامل بانک مرکزی، بانک های دولتی و خصولتی و همچنین بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، قادر به تأمین منابع موردنظر مجلس برای پرداخت «تسهیلات تکلیفی» تبصره 16 قانون بودجه 1402 هستند یا خیر؟ روشن است که اگر منابع موجود نظام بانکی کشور، تکافوی ارقام پیش بینی شده در قانون را نکند، این نارسایی چالش مستمر بانک ها با مردم را در پی خواهد داشت؛ زیرا مشتری خواستار پرداخت تسهیلاتی است که قانون مجلس آن را به وی اختصاص داده است؛ ولی بانک نیز منابع کافی در اختیار ندارد تا تسهیلات مورد درخواست را پرداخت کند. براساس بررسی های کارشناسی بخش پژوهشی «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی»، متأسفانه در قانون بودجه سال 1401، این موضوع رعایت نشده و به نظر می رسد شبکه بانکی کشور برای پرداخت «تسهیلات تکلیفی» با پدیده کمبود منابع مواجه شده است. در این مورد حسب اطلاع در گزارش «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» به بانک مرکزی گفته شده است: «با عنایت به جزییات محاسبات منابع و مصارف به شرح محاسبات و جدول پیش گفته، چنانچه بانک ها هیچ فعالیتی هم در زمینه پرداخت تسهیلات قرض الحسنه نداشته باشند و فقط تسهیلات تکلیفی تبصره 16 قانون بودجه را پرداخت نمایند، کسری برابر 2،194،755 میلیارد ریال در این بخش خواهند داشت. این در حالی است که منابع قرض الحسنه جاری در بانک ها توسط مشتریان با نیّت پرداخت تسهیلات قرض الحسنه به بانک ها سپرده نشده است، لذا به نظر می رسد از جهات شرعی دارای اشکال باشد و در عین حالی که مانده این حساب ها نزد بانک ها بسیار ناپایدار می باشد، از این جهت قابلیت اتکای مالی برای بانک ها نخواهند داشت؛ بنابراین می توان نتیجه گرفت که قانون وضع شده درباره تسهیلات اعطایی قرض الحسنه در بانک ها و موسسات اعتباری قابلیت اجرا ندارد و قانون مالایطاق می باشد.»

تبصره 16 بودجه موسوم به «تبصره تسهیلات تکلیفی» در پیش نویس لایحه بودجه سال 1402، با تغییراتی بدین شرح تکرار شده است: «بانک های عامل مکلفند در چارچوب برنامه کنترل تورم و رشد نقدینگی و ترازنامه بانک ها، در سقف 2 میلیون میلیارد (2٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال از محل صددرصد (۱۰۰%) مانده سپرده های قرض الحسنه (به جز بانک های قرض الحسنه) و بخشی از سپرده های جاری براساس توان تسهیلات دهی بانک های عامل و به تشخیص شورای پول و اعتبار پس از کسر سپرده قانونی، به موارد مندرج در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی از جمله؛ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعی، قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، قوانین مربوط به ایثارگران، قانون جهش تولید مسکن و قانون جهش تولید دانش بنیان، تسهیلات قرض الحسنه پرداخت نمایند. آیین نامه اجرایی این بند توسط سازمان برنامه وبودجه کشور (مسئول)، بانک مرکزی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی حداکثر ظرف 30 روز کاری پس از لازم الاجرا شدن این قانون پیشنهاد و پس از تأیید شورای پول و اعتبار به تصویب هیأت وزیران می رسد. بانک مرکزی مکلف است بر اجرای مفاد این تبصره نظارت و گزارش عملکرد آن را هر سه ماه یکبار به شورای پول و اعتبار ارائه نماید.»

به این ترتیب، در مورد پیش نویس تبصره 16 لایحه بودجه سال 1402، نکات زیر قابل توجه است:

یکم؛ قانون مصوب مجلس در هر حال پس از تصویب نهایی و تأیید شورای نگهبان قانون اساسی، لازم الاجراست و تعلل و قصور در اجرای قانون نیز از کسی پذیرفتنی نیست، اما اجرای مطلوب هر قانون نیازمند بررسی و فراهم آوردن زمینه مناسب برای اجرای آن است. مجلس علاوه بر سایر «تسهیلات تکلیفی» که در قوانین مختلف بر نظام بانکی کشور تکلیف نموده، در تبصره 16 بودجه سال آتی نیز سقف 2 میلیون میلیارد ریال پرداخت «تسهیلات تکلیفی» را به نظام بانکی کشور تکلیف کرده است. حال پرسش اساسی از نظام بانکی کشور و مشخصا بانک مرکزی در این زمینه، آن است که آیا مجموعه منابع قرض الحسنه موجود نزد بانک های دولتی و خصولتی و بانک های خصوصی برای پرداخت این میزان از «تسهیلات تکلیفی» کافی است؟

در همین زمینه، این نکته نیز شایان توجه است که به واسطه تغییرات اقتصادی ناشی از نوسان نرخ ارز و تورم، مشتریان بانک ها بیشتر به سمت سرمایه گذاری در سایر بازارها متمایل شده اند و این پدیده در صورت تداوم، چالش های خاص خود را به همراه خواهد داشت. همچنین در این زمینه باید توجه داشت که بانک های دولتی و خصوصی بایستی هم پاسخگوی تقاضای مشمول «تسهیلات تکلیفی» و هم پاسخگوی درخواست سایر مشتریان برای دریافت تسهیلات باشند؛ وگرنه اگر قرار باشد فعالیت بانک ها صرفا منحصر به پرداخت «تسهیلات تکلیفی» باشد، در این صورت بانکداری به عنوان یک صنعت مولد بی معنا خواهد بود. در هر صورت، پاسخ دقیق و کارشناسی بدین سوال (تکافوی منابع موجود بانک ها برای پرداخت «تسهیلات تکلیفی» پیش بینی شده در تبصره 16 بودجه سال 1402) برعهده بانک مرکزی، «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» است تا کمیسیون تلفیق بودجه مجلس را در این مورد با اعداد و ارقام آگاه نمایند.

دوم؛ پرداخت تسهیلات موضوع تبصره 16 بودجه سال 1402 از محل سپرده های قرض الحسنه جاری و قرض الحسنه پس انداز تعیین شده است. سپرده های جاری پس انداز غالبا ماهیت کوتاه مدت دارند و در قبل از انقلاب اصطلاحا «سپرده های دیداری» نامیده می شدند. ویژگی اصلی «سپرده های دیداری»، ماندگاری کوتاه مدت آن نزد شبکه بانکی است؛ یعنی دارنده سپرده هر لحظه می تواند تمام یا بخشی از «سپرده دیداری» را از بانک خارج نماید. بنابراین در صنعت بانکداری، پرداخت تسهیلات بلندمدت از محل «سپرده های دیداری» مانند منابع حساب جاری توصیه نمی شود؛ زیرا در صورت درخواست دارنده سپرده برای خروج منابع و یا پرداخت تسهیلات با تعیین مدت بازپرداخت طولانی مدت، بانک با مشکل نقدینگی، بلوکه شدن بخش قابل توجهی از منابع و یا کاهش قدرت تسهیلات دهی به دیگر بخش های اقتصادی مواجه خواهد شد و این چالش بانکی در نهایت منجر به عدم پایداری منابع بانک ها و موسسات اعتباری می شود. این نکته ای است که باید در تصویب آیین نامه اجرایی تبصره 16 کاملا رعایت شود.

سوم؛ به نظر نگارنده، نکته مثبت تبصره 16 بودجه جدید نسبت به سال های گذشته، منوط کردن پرداخت این تسهیلات به «توان تسهیلاتی بانک ها» و نیز احاله جزییات بانکی پرداخت «تسهیلات تکلیفی» به تهیه آیین نامه ای است که قرار است توسط سازمان برنامه وبودجه کشور (مسئول)، بانک مرکزی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی حداکثر ظرف 30 روز کاری پس از لازم الاجرا شدن این قانون پیشنهاد و پس از تأیید شورای پول و اعتبار به تصویب هیأت وزیران برسد؛ چراکه این مکانیزم، ایرادات وارده بر فرآیند بانکی پرداخت «تسهیلات تکلیفی» را کاهش خواهد داد، اما مشروط کردن این فرآیند به مصوبه هیأت دولت کاملا مغایر با استقلال بانک مرکزی است؛ زیرا منابع این تسهیلات متعلق به بانک هاست و بنابراین برای حفظ استقلال بانک مرکزی ضرورت دارد که تصویب نهایی آیین نامه اجرایی این قانون و مدیریت پرداخت آن برعهده بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار باشد.

به هر حال، توجه ویژه نمایندگان مجلس به تخصیص تسهیلات بانکی به اقشار آسیب پذیر کاملا قابل درک است، اما سقف تسهیلاتی که در این مورد، پرداخت آن برعهده شبکه بانکی کشور گذاشته می شود بایستی متناسب با توان مالی نظام بانکی کشور باشد؛ وگرنه در غیر این صورت، مصداق ضرب المثل مشهور «جیب خالی، پز عالی» خواهد بود. در هر صورت، پیشنهاد می شود که مجلس محترم قبل از تصویب نهایی لایحه بودجه دولت، نظر بانک مرکزی، «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و «شورای هماهنگی بانک های دولتی» را در مورد توان مالی شبکه بانکی کشور برای پرداخت تسهیلات تا سقف مبالغ موردنظر جویا شود تا بانک ها برای پرداخت تسهیلات به مردم دچار چالش کمبود منابع نشوند و مهمتر از آن، به منظور حفظ استقلال بانک مرکزی، مجلس مدیریت تام و تمام «تسهیلات تکلیفی» تبصره 16 و سایر «تسهیلات تکلیفی» را به بانک مرکزی واگذار نماید.