چالش های طرح جدید بانکداری

طرح بانکداری مجلس مانند هر طرح دیگری دارای نوآوری و نکات مثبت و مفیدی است و از انصاف نباید گذشت که موضوعاتی نظیر ساختار و تشکیلات بانک مرکزی و نظارت سه قوه بر آن، تشکیل هیأت عالی در کنار حذف نهادهای سیاست گذار بانک مرکزی مثل شورای پول و اعتبار و هیأت نظارت چاپ و نشر اسکناس و... ازجمله مباحث جدیدی هستند که در این طرح مفصلا در مورد آنها بحث شده و بدون تردید تصویب و اجرای این مقررات، تحولات زیادی در سیستم بانکی کشور ایجاد خواهد کرد، اما با توجه به آنکه در صورت تصویب نهایی این طرح، بانک مرکزی و شبکه بانکی دچار تحولات اساسی خواهند شد، بنابراین به نظر می‎رسد این طرح در موارد متعددی نیازمند بازنگری اساسی است. در یادداشت قبلی به موارد سه گانه استقلال بانک مرکزی، موضوع تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه و حذف هیأت نظارت اندوخته اسکناس در طرح «بانکداری جمهوری اسلامی» پرداخته شد. حالا در یادداشت حاضر ادامه بحث را پی می ‏گیرم.

چهارم؛ ابهام در شخصیت حقوقی بانک مرکزی

با وجود آنکه در ماده 70 طرح پیشنهادی در مورد شخصیت حقوقی بانک مرکزی تصریح شده است: «بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و منحصرا به موجب این قانون و مقررات آن اداره می شود. شمول قوانین و مقررات مربوط به وزارتخانه‏ ها، شرکت های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به آنها که پس از لازم الاجراشدن این قانون تصویب می شود، بر بانک مرکزی، مستلزم ذکر نام بانک مرکزی به صورت خاص است»، اما نکته ای که در طرح مورد بحث در مورد شخصیت حقوقی بانک مرکزی چندان شفاف نیست، ماهیت شخصیت حقوقی بانک مرکزی با توجه به قوانین فعلی است. سوال این است که آیا بانک مرکزی یک شرکت سهامی دولتی است یا یک موسسه دولتی زیر نظر یکی از قوای سه گانه؟ ظاهرا ایده طراحان محترم این طرح، آن بوده است که همانند بانک مرکزی انگلستان، شخصیت حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز نه یک شرکت سهامی دولتی است و نه موسسه دولتی، بلکه فقط یک شخصیت کاملا مستقل حقوقی (اصطلاحا legal entity) و غیروابسته به دولت است که صرفا مشمول قوانین و مقررات خاص مختص به خود است.

در کشورهای غربی از نظر تئوری این موضوع واجد اشکال حقوقی عمده ای نیست، اما از نظر حقوق اداری ایران، دستگاه های وابسته یا تحت مدیریت یکی از قوای سه گانه در قالب وزارتخانه دولتی، شرکت دولتی و یا موسسه دولتی هویت می یابند. بحث وزارتخانه بودن بانک مرکزی کلا منتفی است، اما براساس قانون خدمات مدیریت کشوری و نیز قانون محاسبات عمومی کشور، در صورت ابهام حقوقی، شخصیت حقوقی بانک مرکزی یا به عنوان شرکت سهامی دولتی و یا موسسه دولتی تلقی خواهد شد. موسسه دولتی نیز بنا به تعریف قانونگذار، تحت مدیریت و نظارت یکی از قوای سه گانه قرار خواهد داشت.

در این زمینه حسب اطلاع در آخرین اصلاح به عمل آمده، ترکیب هیأت نظارت بر بانک مرکزی بدین شرح اصلاح شده است: «هیأت نظار متشکل از سه عضو است که از میان افراد متخصص در امور اقتصادی و بانکی با داشتن حداقل 10 سال سابقه کاری مفید توسط روسای قوای سه گانه (هر کدام یک نفر) برای مدت دو سال انتخاب می شوند. رئیس هیأت از میان اعضا توسط رئیس جمهور انتخاب می شود. عزل اعضای هیأت نظار قبل از اتمام دوره دو ساله، مگر به واسطه ارتکاب جرائم کیفری و صدور حکم قطعی دادگاه، ممنوع است. عضویت افراد در هیأت نظار به  صورت تمام وقت است و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. اعضای هیأت نظار مشمول احکام مذکور در اجزای بندهای (ب) تا (ج)، (خ) و (د) ماده (10) این قانون هستند.»

بدین ترتیب، با این ترکیب هیأت نظارت، شخصیت حقوقی بانک مرکزی از نظر حقوق داخلی ایران به عنوان یک موسسه دولتی تلقی خواهد شد. شایان ذکر است در آخرین اصلاح به عمل آمده، ترکیب هیأت نظار بانک مرکزی، فرا قوه‎ای تعیین شده است که خود تحولی مثبت است، اما با این ترکیب، هیأت نظار طبعا بایستی بالاترین و یا اولین رکن بانک مرکزی باشد؛ درحالی که در ماده 5، هیأت نظار سومین یا به عبارتی آخرین رکن بانک مرکزی محسوب شده است.

پنجم؛ سیاست های کلی نظام در مورد بانکداری

یکی از مهمترین سیاست های کلی ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری که با نظام بانکی کشور مرتبط است، سیاست های کلی نظام در مورد اصل 44 قانون اساسی مصوب خردادماه 1384 است. در اینجا به چند بند از مهمترین سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری در این زمینه استناد می شود:

* دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالیانه 20 درصد کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند.

* با توجه به مسئولیت نظام در حسن اداره کشور، تداوم و شروع فعالیت ضروری خارج از عناوین صدر اصل 44 توسط دولت، بنا به پیشنهاد هیأت وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت معین مجاز است.

* اداره و تولید محصولات نظامی، انتظامی و اطلاعاتی نیروهای مسلح و امنیتی که جنبه محرمانه دارد، مشمول این حکم نیست.

* بانکداری توسط بنگاه ها و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت های تعاونی سهامی عام و شرکت های سهامی عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهامداران با تصویب قانون.

* واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخش های خصوصی شركت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیردولتی به شرح ذیل مجاز است: 1-بنگاه های دولتی كه در زمینه های معادن بزرگ، صنایع بزرگ و صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز) فعال هستند به استثنای شركت ملی نفت ایران و شركت های استخراج و تولید نفت خام و گاز. 2-بانك های دولتی به استثنای بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، بانك ملی ایران، بانك سپه، بانك صنعت و معدن، بانك كشاورزی، بانك مسكن و بانك توسعه صادرات.

در حالی که سمت و سوی طرح جدید به سوی دولتی سازی کامل سیستم بانکی کشور است، حتی در ماده 44 دولت مکلف شده است: «دولت موظف است در صورتی که نسبت کفایت سرمایه موسسات اعتباری دولتی یا موسسات اعتباری که دولت سهامدار موثر آنهاست، حسب اعلام بانک مرکزی از حد مجاز پایین‏ تر باشد، ظرف مدت یک سال از زمان اعلام بانک مرکزی، اقدامات لازم را برای افزایش سرمایه موسسه اعتباری موردنظر انجام دهد. همچنین سازمان برنامه و بودجه موظف است اعتبار موردنیاز را در لایحه بودجه کل کشور پیشبینی نموده و به طور کامل تخصیص دهد.»

بررسی مواد مختلف طرح پیشنهادی ظاهرا بیشتر حاکی از گسترش دولتی سازی در نظام بانکی کشور است. واقعیت را نمی توان انکار نمود و حضور هر سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی در عرصه بانکی کشور ضروری است. در هر حال، پس از سال ها، اصلاح و تغییر در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 و تجدید ساختار و تشکیلات بانک مرکزی، موضوعی انکارناپذیر است بنابراین اقدام مشترک و هماهنگ دولت، بانک مرکزی و مجلس در این زمینه بسیار ضروری است، اما در این راستا باید توجه داشت که هرگونه تغییر در ساختار و شرح وظایف و ماموریت های قانونی بانک مرکزی بایستی در نهایت منتهی به بهره مندی بیشتر مردم به ویژه بخش تولید از خدمات و تسهیلات بانکی کشور شود، زیرا قانون فعلی پولی و بانکی کشور پاسخگوی تحولات جدید در عرصه های بانکداری داخلی و بین المللی و گسترش پرشتاب بانکداری الکترونیکی نیست.

با اینکه طرح ابداعی جدید کمیسیون محترم اقتصادی مجلس حاوی نکاتی بسیار جدید در عرصه بانکداری و شرح ماموریت های قانونی بانک مرکزی است، اما عمده نگرانی محافل کارشناسی، مغایرت بخش هایی از طرح با اصول قانون اساسی و ترکیب هیأت عالی بانک مرکزی است که در عمل ممکن است منتهی به سلب استقلال کارشناسی بانک مرکزی و گسترش حضور دولت در عرصه بانکداری شود، زیرا بسیار بعید و دور از ذهن است که منصوبان دولت بتوانند در عمل بدون تبعیت از نظریات اقتصادی دولت و صرفا برمبنای دیدگاه های علمی و کارشناسی خود به سیاست گذاری در امور بانکی مشغول باشند. ضمن آنکه در طراحی قانونی با این همه اهمیت مسلما همراهی و موافقت دولت و بانک مرکزی نیز ضرورتی اساسی است، چراکه تجربه نشان داده اجرای قانونی که دولت با آن نظر موافق ندارد با مشکلات اجرایی بسیاری در ادامه راه مواجه خواهد شد. فراموش نکنیم که در خود این طرح تصریح شده: «مسئولیت استقرار بانکداری سازگار با شرع مقدس اسلام و برقراری مناسبات عادلانه در بخش پولی و بانکی اقتصاد کشور در چارچوب قانون، برعهده بانک مرکزی است.»

بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور از دهه 60 تاکنون در پی استقرار بانکداری سازگار با شرع بوده اند. نمی توان بدون بررسی جامع کارشناسی در این زمینه و بدون در نظر گرفتن موانع و مشکلات بدین هدف دست یافت. بنابراین ضرورتی برای تصویب شتابزده این طرح نیست. انجام مطالعات بیشتر کارشناسی مسلما در رفع نقایص احتمالی این طرح و ارتقای آن بسیار موثر است و بر وسعت و پختگی کارشناسی آن خواهد افزود.