بودجه، تسهیلات تکلیفی و احترام به مردم

بودجه واژه بیگانه ای است که در زبان فارسی کاملا جا افتاده و معنا و مفهوم آن در فرهنگ عامه شناخته شده است. بودجه به زبان ساده به دخل و خرج یک ساله دولت گفته می شود. دولت بایستی به مجلس بگوید که در سال آتی چقدر هزینه دارد و این هزینه را از چه منابعی و چگونه تامین خواهد کرد. این بدیهی ترین قاعده بودجه نویسی است، اما در تدوین و تنظیم بودجه دولت مجاز نیست برای تامین منابع موردنیاز خود به هر وسیله ای متوسل شود و به اموال عمومی و خصوصی مردم دست زند. به همین جهت، اصول ۵۲ و ۵۳ قانون اساسی تصریح دارد: «بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می شود از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می گردد. هرگونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون خواهد بود. کلیه‏ دریافت های‏ دولت‏ در حساب های‏ خزانه داری‏ کل‏ متمرکز می شود و همه‏ پرداخت ها در حدود اعتبارات‏ مصوب‏ به‏ موجب‏ قانون‏ انجام‏ می ‏گیرد.»

قانون محاسبات عمومی کشور نیز در تعریف قانونی بودجه دولت می گوید: «بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست ها و به هدف های قانونی کشور بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می شود:

* بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:

الف- پیش بینی دریافت ها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم و یا غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه ها از طریق حساب های خزانه داری کل اخذ می گردد.

ب- پیش‎پرداخت هایی که از محل درآمد عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه های اجرایی می تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.

* بودجه شرکت های دولتی و بانک ها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار.

* بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می شود.»

بدین ترتیب، در امر بودجه نویسی و تصویب قانون بودجه حتما باید اصول قانون اساسی در باب احترام به مالکیت خصوصی را پاس داشت و برای تامین هزینه های موردنیاز دولت، چشم امید به منابع مالی مردم و بخش خصوصی نداشت، اما در آخرین تحولات بودجه سال 1400، سرانجام پس از چند ماه کشمکش بودجه ای میان پاستور و بهارستان، قانون بودجه سال آینده در روز شانزدهم اسفندماه در مجلس به تصویب رسید و جهت تایید به شورای نگهبان ارسال شد. هرچند تا زمان نگارش این مقاله هنوز قانون بودجه ۱۴۰۰ به تایید نهایی نرسیده است، اما طبق معمول در کنار سایر دستگاه ها، بانک مرکزی نیز به همراه سیستم بانکی کشور در بودجه سال آینده طرف خطاب مجلس قرار گرفته و تکالیفی برعهده آنان گذاشته شده است.

معمولا مهمترین بحث در مورد تکالیف بودجه ای سیستم بانکی، بحث تسهیلات تکلیفی است. منظور از تسهیلات تکلیفی، تسهیلاتی است که قانونگذار به بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور دستور می دهد از محل منابع موجود در بانک ها تا سقف مشخص به گروه ها یا افراد موردنظر پرداخت شود. به بیان دیگر، دولت در تسهیلات تکلیفی نیازی ندارد زحمتی بکشد و تامین درآمد نماید، بلکه منابع موردنیاز از منابع سیستم بانکی کشور تامین خواهد شد. پس تسهیلات تکلیفی، ماهیت بودجه ای ندارد، زیرا جزو راه های مشروع و قانونی دولت برای تحصیل منابع موردنیاز بودجه عمومی کشور نیست و منابع سیستم بانکی، منابع دولت به مفهوم دقیق حقوقی و مالی و محاسباتی آن محسوب نمی شوند. در واقع، بخش عمده منابع در اختیار بانک ها، سپرده های مردم است. اگرچه از جنبه قانونگذاری، تسهیلات تکلیفی را می توان نوعی مدیریت و جهت دهی اقتصادی قانونگذار به سیستم بانکی کشور دانست، اما واقعیت آن است که بودجه دولت، دو ستون بیشتر ندارد؛ ستون درآمدها و ستون هزینه ها. منابع درآمدی دولت و راه های وصول آن نیز کاملا مشخص و شناخته شده است و منابع بانکی و سپرده های مردم نیز جزو منابع عمومی دولت محسوب نمی شوند.

به هرحال، مانند هر پدیده بودجه ای دیگری، تسهیلات تکلیفی نیز از نظر کارشناسی، موافقان و منتقدان خود را دارد. طبعا دولت چندان بی میل نیست که کسری بودجه و اعتبارات موردنیاز خود را به طریق مختلف ازجمله استقراض و تسهیلات تکلیفی از منابع بانکی تامین نماید. مجلس نیز معمولا در مورد تسهیلات تکلیفی، دلایل و نظرات خاص خود را دارد که شاید جهت دهی و مساعدت اقتصادی به بخش های مختلف اقتصادی نظیر واحدهای تولیدی، کمک مالی به اقشار خاص و وام ازدواج به جوانان، از مهمترین این دلایل باشد.

در سوی مقابل، عده‎ای دیگر از کارشناسان، نظر چندان مساعدی در مورد تسهیلات تکلیفی ندارند. از جمله طهماسب مظاهری، رئیس کل پیشین بانک مرکزی درباره تسهیلات تکلیفی می گوید: «دولت ها برای تامین نیاز های خود، ارائه این تسهیلات تکلیفی را به بانک ها تحمیل می کنند و این مشکلات زیادی را برای بانک ها ایجاد می کند، چراکه اکثر تصمیمات در زمینه ارائه تسهیلات تکلیفی برمبنای نگاه اقتصادی نیست، بلکه سیاسی است و اکثر این تسهیلات به بانک ها بازگشت داده نمی شود و آنها را به سمت قهقرا سوق می دهد.» به اعتقاد او، «نظام سود بانکی در کشور براساس قانون بانکداری بدون ربا اصلاح شود و بانک ها نیز در هنگامی که تسهیلاتی ارائه می کنند باید نظارت کافی بر چگونگی هزینه این تسهیلات داشته باشند.»

از نظر موازین شرعی، مهمترین ایرادی که بر پدیده تسهیلات تکلیفی وارد شده، آن است که براساس مبانی عملیات بانکی بدون ربا، بانک ها هم وکیل و هم شریک سپرده گذاران محسوب می شوند. وکیل نیز موظف است در انجام موضوع وکالت، نهایت سعی و تلاش خود را برای رعایت صرفه و صلاح و سودرسانی به موکل خود یعنی سپرده گذاران انجام دهد، در حالی که غالب منابع تسهیلات تکلیفی از منابع سپرده های مردم تامین می شود. در نتیجه تسهیلات تکلیفی اختیار موکل (بانک های تسهیلات دهنده) برای اعطای تسهیلات و رعایت صرفه و صلاح موکل را از وی می ‏گیرد و سلب می کند. به این ترتیب، در پدیده تسهیلات تکلیفی، دولت به جای سیستم بانکی کشور تخصیص منابع می دهد. از نظر موازین و فرآیندهای اعتباری نیز قاعده این است که برای تخصیص و پرداخت تسهیلات بانکی بایستی اعتبارسنجی مناسب انجام گیرد و بانک تسهیلات دهنده بدین نتیجه برسد که اصل و سود تسهیلات موردنظر قابل برگشت به بانک است، در حالی که معمولا به دلایل فشارهای اجتماعی ذی نفعان تسهیلات تکلیفی یا پیگیری مکرر مسئولان اجرایی، فرصت اجرای چنین فرآیندی برای بانک ها نیست. در نتیجه غالب تسهیلات تکلیفی معوق می شوند. در اینجا به مواردی از تسهیلات تکلیفی در قانون بودجه ۱۴۰۰ اشاره می شود:

* بند الحاقی به تبصره ۱۵: بند الحاقی ۱- برای تسریع و تسهیل در اجرای طرح تامین برق چاه های کشاورزی از محل ظرفیت ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‎پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱ / ۲ / ۱۳۹۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، بانک مرکزی مکلف است مبلغ بیست هزار میلیارد (۰۰۰/ ۰۰۰/ ۰۰۰/ ۰۰۰/ ۲۰) ریال تسهیلات تکلیفی از طریق بانک های عامل با تضمین وزارت نفت به شرکت توانیر و شرکت های زیرمجموعه آن جهت تامین برق چاه های کشاورزی پرداخت نماید.

* تبصره ۱۶ بودجه ۱۴۰۰

الف: به  منظور حمایت از ازدواج جوانان، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است از محل پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانکی، تسهیلات قرض الحسنه ازدواج به زوج هایی که تاریخ عقد ازدواج آنها بعد از مورخ ۱/ ۱/ ۱۳۹۷ می باشد و تاکنون وام ازدواج دریافت نکرده اند با اولویت نخست پرداخت کند. تسهیلات قرض الحسنه ازدواج برای هر یک از زوج ها در سال ۱۴۰۰ پانصد میلیون  (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال با دوره بازپرداخت هفت ساله با أخذ یک ضامن معتبر و سفته است. شرایط سنی متقاضیان دریافت وام، حداکثر یک ماه پس از ابلاغ این قانون، به پیشنهاد مشترک وزارت ورزش و جوانان و بانک مرکزی تهیه و به تصویب هیأت وزیران می رسد.

ردیف ۱- به منظور حمایت از ازدواج جوانان، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است از محل پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانکی، تسهیلات قرض الحسنه ازدواج به کلیه زوج هایی که تاریخ عقد ازدواج آنها بعد از تاریخ ۱/ ۱/ ۱۳۹۷ است و تاکنون تسهیلات ازدواج دریافت نکرده اند با اولویت نخست پرداخت کند. تسهیلات قرض الحسنه ازدواج برای هر یک از زوج ها در سال ۱۴۰۰ هفتصد میلیون (۷۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال و با دوره بازپرداخت ده ساله است.

جزء الحاقی ۱- به منظور کاهش سن ازدواج، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است تسهیلات قرض الحسنه ازدواج برای زوج های زیر ۲۵ سال و زوجه های زیر ۲۳ سال واجد شرایط دریافت تسهیلات ازدواج را تا سقف یک میلیارد (۱.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال افزایش دهد.

بانک ها باید برای ضمانت صرفا یکی از سه مورد اعتبارسنجی، یک ضامن و سفته و همچنین سهم فرد از حساب یارانه هدفمندی را به منزله ضمانت بپذیرند. مسئولیت حسن اجرای حکم این بند به عهده بانک مرکزی و بانک های عامل و کلیه مدیران و کارکنان ذی ربط می باشد. عدم اجرا یا تاخیر در پرداخت تسهیلات، تخلف محسوب شده و قابل پیگیری در مراجع ذی صلاح می باشد. همچنین تمامی بانک ها موظفند به صورت ماهانه، تعداد تسهیلات قرض الحسنه ازدواج پرداختی و تعداد افراد در نوبت دریافت این تسهیلات را به صورت عمومی اعلام کنند.

جزء الحاقی ۲- مبلغ بیست هزار میلیارد (۰۰۰/ ۰۰۰/ ۰۰۰/ ۰۰۰/ ۲۰) ریال از منابع این بند برای تامین جهیزیه زوج هایی که متقاضی دریافت کالاهای ایرانی در سقف دویست میلیون  (2۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تا پانصد میلیون  (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال هستند  به ستاد اجرایی فرمان حضرت امام اختصاص می یابد. استفاده کنندگان از این اعتبار مجاز به دریافت وام ازدواج نیستند.

ب- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است برای حمایت از اشتغال از طریق بانک های عامل مبلغ دویست و پنجاه هزار میلیارد (۲۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از هر محل از جمله منابع سپرده های پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانکی و سایر منابع را به تفکیک با تاکید و اختصاص سهم بیشتر متناسب با نرخ بیکاری از بالا به پایین به پیشنهاد دستگاه مربوطه و تشخیص شورای برنامه‎ریزی و هماهنگی به شرح ذیل تسهیلات پرداخت نماید:

ردیف ۱- در اجرای بند (ب) ماده (۸۳) قانون برنامه ششم توسعه و ماده (۵۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۰ / ۱۱ /۱۳۹۵ و اصلاحات و الحاق بعدی، یکصد هزار میلیارد (۱۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال به کمیته امداد امام خمینی (ره) و سی هزار میلیارد (۳۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال به سازمان بهزیستی کشور با معرفی دستگاه های ذی ربط به مددجویان و کارفرمایان طرح های اشتغال حداقل پنجاه درصد مددجویی با اولویت زنان سرپرست خانوار به صورت تسهیلات قرض الحسنه با بازپرداخت هفت ساله پرداخت کند. در صورتی که هر یک از دستگاه های مذکور نتواند به هر میزان سهمیه تسهیلات خود را تا پایان آذر ماه سال۱۴۰۰ استفاده نماید، سهمیه مذکور به دیگر دستگاه های مشمول تعلق می گیرد.

ردیف ۲- در اجرای بند (پ) ماده (89) قانون برنامه ششم توسعه، ده هزار میلیارد (۱۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال برای اشتغال ایثارگران از طریق صندوق اشتغال و کارآفرینی ایثارگران به صورت تسهیلات قرض الحسنه با بازپرداخت هفت ساله اعطا کند.

ردیف ۳- مبلغ سی هزار میلیارد (۳۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از منابع این بند در اختیار بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) با بازپرداخت هفت ساله قرار می گیرد.

جزء الحاقی ۱- مبلغ پنجاه هزار میلیارد (۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از منابع این بند در اختیار بسیج سازندگی و سپاه با بازپرداخت هفت ساله قرار می گیرد. بسیج سازندگی و سپاه این مبلغ را برای اشتغال در مناطق کم برخوردار هزینه می نمایند.

جزء الحاقی ۲- مبلغ ده هزار میلیارد (۱۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از منابع این بند برای ایجاد اشتغال و توسعه فناوری و با معرفی معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری به کسب و کارهای نوآورانه و مبلغ ده هزار میلیارد (۱۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال با معرفی صندوق نوآوری و شکوفایی به شرکت های دانش بنیان اختصاص می یابد. تقسیم سهم بیشتر متناسب با نرخ بیکاری بالاتر و نیز محرومیت و کمتر توسعه یافتگی صورت پذیرد.

جزء الحاقی ۳- مبلغ بیست هزار میلیارد (۲۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از منابع این بند برای ایجاد اشتغال با معرفی بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی اختصاص می یابد. تقسیم سهم بیشتر متناسب با نرخ بیکاری بالاتر و نیز محرومیت و کمتر توسعه یافتگی انجام پذیرد.

این مبالغ تسهیلات تکلیفی بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ است که بایستی به افراد و اشخاص موردنظر قانونگذار پرداخت شود. اگرچه از نظر اجتماعی اینگونه مصوبات مجلس در افکار عمومی به عنوان اقدام مثبت دولت و مجلس برای رفاه عمومی تلقی می شوند و از نظر موازین حقوقی نیز تسهیلات تکلیفی مذکور در قانون بودجه، مصوبه مجلس و حکم قانون است و قانون نیز هرچند که بر آن ایراد یا اشکالی داشته باشیم بایستی بدون کم و کاست و غیرگزینشی اجرا شود، ولی این بحث کارشناسی همچنان مطرح است که اگر قرار باشد دولت برای اجرای برنامه های خود منابع موردنیاز را از طریق استقراض مستقیم و غیرمستقیم از بانک مرکزی و سیستم بانکی و یا با استفاده از منابع بانک ها و سپرده های مردم در قالب تسهیلات بانکی تامین نماید، در این صورت، آیا این پدیده گسترش تورم را به دنبال نخواهد داشت؟ از سوی دیگر، آیا استفاده از منابع بانکی برای پرداخت تسهیلات موردنظر دولت، اساسا ماهیت بودجه ای دارد و با اصول 52، 47 و 53 قانون اساسی و مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا سازگار است؟