بهره‌وری مناسب‌ترین شاخص سنجش خصوصی‌سازی

لزوم توجه دستگاه‌های نظارتی بر حسن اجرای اصل 44 قانون اساسی كشور و در پی آن نظارت بر چگونگی فرآیند خصوصی‌سازی و بررسی میزان محقق شدن اهداف خصوصی‌سازی امری مبرم است كه نیاز به معیارهای مناسب و جامعی دارد كه بتواند پاسخگوی نیاز این سازمان‌ها باشد. بنابراین در مسیر فرآیند خصوصی‌سازی با چالش‌هایی مواجه هستیم كه باید به‌گونه‌ای منطقی آنها را از پیش رو برداشت. آیا راه‌حلی منطقی برای اولویت‌بندی واگذاری سازمان‌های دولتی به بخش خصوصی وجود دارد؟ با استفاده از چه معیارهایی میزان اثربخشی فرآیند خصوصی‌سازی را در طی سال‌های گذشته می‌توان مورد بررسی قرار داد؟ آیا تنها براساس اینكه كدام‌یك از سازمان‌ها نسبت به سایرین بیشتر مشكل‌آفرین شده‌اند و دارای مسائل بغرنج‌تری هستند و تنها به دلیل رفع مسئولیت دولت از آنها واگذار می‌شوند؟

شاخص‌های بهره‌وری ابزارهای بسیار مناسبی برای بررسی شرایط فعلی هر یك از سازمان‌ها بوده و با استفاده از آنها می‌توان سازمان‌هایی را جهت واگذاری برگزید كه باتوجه به شرایط موجود در جامعه و نیز در موقعیت‌های بین‌المللی با كمترین بحران مواجه شده و ضمن اینكه با كمترین مخاطرات احتمالی به بخش خصوصی واقعی واگذار می‌شود از طرف مردم نیز با استقبال بیشتری مواجه خواهد شد و همچنین احتمال شكست در امر واگذاری و بازگشت مجدد به زیر مجموعه سازمان‌های دولتی نیز از بین خواهد رفت. عدالت اقتصادی كه امروزه به‌عنوان یكی از مهم‌ترین آرمان‌های توسعه اقتصادی در كشور مطرح می‌شود از مسیر حركت به سوی خصوصی‌سازی با محوریت بهره‌وری به منظور شكل گیری بهتر رقابت پذیری و حضور صحیح در فرآیند جهانی شدن، بهترین و معقول‌ترین راه به نظر می‌رسد.

خصوصی‌سازی و پیشینه آن

خصوصی‌سازی در شكل ظاهری عبارت‌است از فرآیندی كه طی آن وظایف و تأسیسات بخش دولتی به بخش خصوصی انتقال داده می‌شود. در تعبیر جدید مؤسسات بین‌المللی، خصوصی‌سازی عبارت‌است از اینكه مردم در فعالیت‌های اقتصادی مسئول شوند و این یك فرصت استثنایی برای حضور مردم در صحنه‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و... است. فرآیند خصوصی‌سازی در یك گستره و چشم‌انداز وسیع با مؤلفه‌هایی چون حذف انحصارات، استقرار مبانی اقتصاد بــازار، گستــرش بازار سرمایه، مقررات‌زدایی، واگذاری سهام و دارایی‌های دولت و. . . یك اقتصاد رقابتی را شكل می‌دهد و اقتصاد رقابتی به تغییر نقش دولت، استفاده بهینه از منابع، افزایش كارایی و بهره‌وری، بهبود وضعیت مالی عمومی، ایجاد امكانات مالی جدید برای مصارف اجتماعی و گسترش رفاه عمومی منجر می‌شود و افق دستیابی به توسعه اقتصادی پدیدار می‌شود.

خصوصی‌سازی یعنی تغییر فضای حاكم بر موسسات دولتی به نحوی كه در عین حفظ بافت اصلی فعالیت، صرفا فضای مذكور تغییر یافته و شرایط بازار بر نحوه مدیریت مؤسسه طوری تاثیر گذارد كه انگیزه و مكانیسم‌های بخش خصوصی ملاك تصمیم‌گیری در مؤسسه در فضای مذكور قرار گیرد. دولت‌ها در سراسر جهان، در گذشته خصوصی‌سازی را به دلایل مختلفی تجربه کرده‌اند. برخی از مهم‌ترین این دلایل عبارتند از:

• در اقتصادهای سوسیالیستی، خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی شرط لازم برای جهت‌گیری اقتصاد به سمت اقتصاد بازار است

• نارضایتی عمومی در كشورهای پیشرفته از قیمت‌های بالا و كیفیت نامناسب كالا به خصوص كالاها و خدمات تجاری و محصولات تولیدی و ناتوانی بنگاه‌های دولتی از توزیع مناسب كالاها و خدمات

• پایین بودن بهره‌وری و هزینه‌های سنگین شركت‌های دولتی و تمایل دولت‌ها جهت كاهش كسری بودجه خود و همچنین بالا بردن كارایی

شواهد نشان می‌دهد كه در اغلب كشورها بسیاری از بنگاه‌های دولتی نه‌تنها ناكارا و غیر بهره‌ور بوده و به افزایش منابع و درآمد دولت كمك نمی‌كنند بلكه با جذب انواع كمك‌ها و یارانه‌ها باعث افزایش هزینه‌های دولت نیز می‌شوند. حفظ وظیفه توسعه فرصت‌های سرمایه‌گذاری دولت و واگذاری امر بهره‌برداری و سوددهی به بخش خصوصی به دلیل انگیزه بالای آن از مهم‌ترین نكاتی است كه باید در این مسیر به آن توجه کرد. بنابراین دولت‌ها اقدام به واگذاری سازمان‌های تحت مالكیت خود کرده و آنها را به مردم واگذار كردند.

*اما در بین این سازمان‌های دولتی كدام‌یك باید زودتر و كدام‌یك با تاخیر واگذار شوند؟

*با استفاده از چه معیاری این سازمان‌ها جهت واگذاری اولویت‌بندی و رتبه بندی شوند؟

*با استفاده از چه معیارهایی اثربخش بودن فرآیند خصوصی‌سازی را مورد بررسی قرار دهیم؟

اهداف خصوصی‌سازی با توجه به ویژگی‌های اقتصادی و موقعیت هر كشور با یكدیگر متفاوت خواهد بود. ولی به هرحال در همـه كشورهایی كه به مسئله خصوصی‌سازی پرداخته‌اند، هدف اصلی بهبود بخشیدن به اوضاع و شرایط اقتصادی است. در حقیقت خصوصی‌سازی به اشاعه فرهنگی در تمام سطوح جامعه كمك می‌كند كه تمامی دستگاه‌ها و آحاد مردم باور کنند كه فعالیت‌های اقتصادی را باید به مردم واگذار کرد و این تنها راه تضمین استمرار خصوصی‌سازی است. ایده اصلی در فرآیند خصوصی‌سازی این است كه با ایجاد فضای رقابتی و نظام حاكم بر بازار، بنگاه‌ها و واحد‌های دولتی مجبور شوند تا عملكرد كاراتری نسبت به قبل داشته باشند. 

اما چگونه باید از رقابتی شدن فضای حاكم بر بازار اطمینان حاصل کرد؟ و با استفاده از چه معیاری میزان تغییرات رقابت پذیری سازمان‌های واگذار شده را باید اندازه‌گیری کرد؟  خصوصی‌سازی در ایران با هدف تنظیم راهكارهای مناسب به منظور تسریع و تسهیل دستیابی به توسعه مشاركت عمومی در جهت تحقق ارتقای كارایی و افزایش بهره‌وری منابع مادی و انسانی و توسعه توانمندی‌های بخش‌های خصوصی و تعاونی انجام می‌شود. 

نگرش دولت در قبال سازمان‌های دولتی به سه دوره مجزا تقسیم می‌شود:

سال‌های 60 تا 68

این دوره مربوط به سال‌های اولیه پس از انقلاب و همزمان با جنگ تحمیلی است. دولت در این دوره اقدام به حضور روزافزون خود در اقتصاد کرد و جهت‌گیری‌هایی از قبیل ملی‌سازی و مصادره شركت‌های فعال در بخش غیردولتی و گسترش شركت‌های دولتی و غیره را پیش گرفت.

سال‌های 68 تا 79

با پایان یافتن جنگ تحمیلی، دولت تصمیم به ترمیم لطمات اقتصادی حاصل از جنگ گرفت و حضور بخش خصوصی برای فعال كردن اقتصاد ضروری می‌نمود و رویكردهایی از قبیل خصوصی‌سازی شركت‌های دولتی، ایجاد محدودیت در شكل‌گیری شركت‌های جدید، راه‌اندازی بورس و غیره را پیش گرفت.

سال‌های 79 تا 82

دولت در طول برنامه سوم توسعه با تدابیری منسجم‌تر در قبال شركت‌های دولتی برای برطرف كردن موانع دستیابی به اهداف خصوصی‌سازی رویكردهایی مثل تدوین برنامه جامع خصوصی‌سازی، اصلاح ساختارهای بخش دولتی و مهندسی مجدد این بخش در قالب شركت‌های مادر تخصصی و غیره را پیش گرفت.

بررسی‌های آماری و نگاهی به كاستی‌های موجود در فرآیند خصوصی‌سازی

طی سال‌های 56 تا 83 بررسی‌ها افزایش چشمگیر در شاخص‌هایی مثل تعداد شركت‌های دولتی، بودجه شركت‌های دولتی، سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی، نسبت سرمایه‌گذاری به كل اعتبارات عمرانی و غیره را نشان می‌دهد.

تعداد شركت‌های دولتی

بین سال‌های 56 تا 68 تعداد شركت‌های دولتی با رشدی 111 درصدی از 128 به 270 رسیده است. درسال‌های پس از جنگ در دوران برنامه اول توسعه و طی پنج سال تعداد شركت‌ها با 57 درصد رشد به 423 عدد رسیده و در برنامه دوم توسعه طی پنج سال تعداد این شركت‌ها 32درصد رشد یافت و همچنین طی برنامه سوم توسعه با اعمال سیاست‌های خصوصی‌سازی تعداد شركت‌های دولتی 5درصد كاهش را نشان می‌دهد.

بودجه شركت‌های دولتی

درسال‌های 56 تا 83 بودجه شركت‌های دولتی از حدود 3 هزار میلیارد ریال به حدود 670 هزار میلیارد ریال رسیده است. در سال‌های 56 تا 68 این رشد 94 درصد بوده ولی با توجه به نرخ تورم و افزایش تعداد شركت‌ها مناسب به نظر می‌رسد. این بودجه طبق برنامه اول توسعه 536 درصد و در برنامه دوم توسعه 431درصد افزایش داشته و طی برنامه سوم توسعه با وجود كاهش تعداد این شركت‌ها 263درصد افزایش را در بودجه داریم.

سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی

بین سال‌های 56 تا 68 سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی 45 درصد رشد داشته است. در این دوره مهم منابع عمومی دولت در سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی به‌شدت تقلیل یافته و شركت‌های دولتی برای تأمین منابع مورد نیاز جهت سرمایه‌گذاری بیشتر به منابع داخلی خود متكی شده‌اند. در سال 1378 نیز میزان سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی نسبت به سال 1368، 299 درصد رشد داشته است. در سال 83 میزان سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی 409 درصد رشد نسبت به سال 78 را نشان می‌دهد.

استفاده از بودجه عمرانی دولت جهت جبران هزینه‌های جاری

میزان كمك زیان پرداختی به شركت‌های دولتی طی سال‌های 56 تا 68، 35 درصد رشد داشته و از 460میلیارد ریال به 207‌میلیارد ریال رسیده است. طی سال‌های برنامه اول توسعه این مبلغ با 1077 درصد رشد به 2436 رسید و طی برنامه دوم و سوم توسعه این میزان تقریبا ثابت بوده، به‌گونه‌ای كه در سال 1378 میزان كمك زیان دریافتی شركت‌های دولتی 2366 میلیارد ریال و در سال 83 معادل 2509 میلیارد ریال بوده است. با بررسی روند تغییرات برخی از شاخص‌های مهم بخش شركت‌های دولتی طی دوره 1382-1370 می‌توان دریافت كه حجم فعالیت شركت‌های دولتی از رشد قابل‌توجهی برخوردار است و نیز بررسی آمارهای مربوط به نسبت سرمایه‌گذاری شركت‌های دولتی به حجم خصوصی‌سازی طی این دوره حاكی از این است كه برخلاف اتخاذ سیاست خصوصی‌سازی طی دوره مزبور، ادامه روند موجود منجر به كوچك شدن حجم فعالیت‌ها و تصدی اقتصادی دولت از طریق كاهش حجم شركت‌های دولتی نشده است. طی این سال‌ها همواره بیش از 10 برابر رقمی كه در قالب فروش سهام از حجم شركت‌های دولتی كاسته شده توسط این شركت‌ها مجددا صرف سرمایه‌گذاری و گسترش فعالیت‌هایشان شده است.

برخی از نقاط ضعف سیاست خصوصی‌سازی در ایران

- عدم واگذاری شركت‌های دولتی به بخش خصوصی واقعی:

نكته‌ای كه در فرآیند خصوصی‌سازی می‌توان به آن به‌عنوان مهم‌ترین ضعف اشاره کرد آن است كه برخی از سازمان‌های دولتی به جای آنكه به بخش خصوصی واقعی واگذار شوند، توسط بنگاه‌هایی كه توسط مدیران دولتی اداره می‌شوند و به نوعی بودجه خود را از خزانه دولت تامین می‌كنند خریداری می‌شوند.

- نبود منطق صحیح جهت اولویت‌بندی واگذاری شركت‌های دولتی:

از دیگر ضعف‌هایی كه در این مسیر به چشم می‌آید واگذاری سازمان‌هایی است كه در بحران‌های مالی شدیدی به سر می‌برند كه در زمان انتقال مالكیت آنها به مردم عملا هیچ امیدی به ادامه حیات آنها وجود ندارد و به ناچار مجددا به بخش دولتی بازگردانده می‌شود.

- وضع قانون یكسان و مشابه برای تمامی سازمان‌های واگذار شده:

وضع قوانینی كه جهت جلوگیری از برخی ترفندها به منظور افزایش سوددهی سازمان‌های واگذار شده اعمال شده خود می‌تواند عامل شكست در ادامه حیات در بین سایر رقبا باشد. به‌عنوان نمونه سازمان‌های واگذار شده امكان كاهش تعداد نیروی انسانی خود را نخواهند داشت، درحالی‌كه ممكن است كه یكی از دلایل پایین بودن كارایی سازمان‌های دولتی توزیع نامناسب حجم كار و تعداد نیروی انسانی باشد. بنابراین در مسیر فرآیند خصوصی‌سازی با چالش‌هایی مواجه هستیم كه باید به‌گونه‌ای منطقی آنها را از پیش رو برداشت. اما چگونه می‌توان با استفاده از خصوصی‌سازی به سمت رقابت‌پذیری سازمان‌ها و افزایش آمادگی آنها برای حضور در بازارهای جهانی حركت كرد؟ چگونه می‌توان آمادگی خود را برای جهانی شدن و حضور در بازارهای جهانی سنجید؟

بهره‌وری مناسب‌ترین ابزار برای دستگاه‌های نظارتی در كشور

تمامی چالش‌ها و سوالات و مسائل پیش‌رو جهت تحقق سیاست‌های كلی اصل 44 و فرآیند خصوصی‌سازی در كشور را می‌توان با استفاده از مفهوم بهره‌وری پاسخ داد. بهره‌وری معیاری برای ارزیابی عملکرد نظام‌ها و تعیین میزان موفقیت یا ناکامی در رسیدن به اهداف نظام با توجه به مصرف منابع است. تعریف دیگر آن استفاده مؤثرتر از منابع اعم از نیروی كار، سرمایه، زمین، مواد، انرژی، ماشین‌آلات و ابزار، تجهیزات و اطلاعات در فرآیند تولید كالاها و خدمات است. مفهوم امروزی بهره‌وری از حدود دو قرن پیش یعنی پیش از انقلاب صنعتی استفاده شده و امروزه تنها عامل پیشرفت کشورهای توسعه یافته بهره‌وری بوده و تنها در 45 سال اخیر بهره‌وری در دنیا 45 برابر شده است.

اگرچه امروزه مفهوم آن فراتر از یک معیار کمی مطرح شده است، اما از اهمیت اندازه‌گیری کمی بهره‌وری کاسته نشده و به‌عنوان مهم‌ترین شاخص در ارزیابی عملکرد، دارای کاربرد وسیعی است. بهره‌وری شاخصی است که با استفاده از آن می‌توان پیوند میان مهارت‌ها و انگیزه، منابع انسانی، تکنولوژی، مواد اولیه، سرمایه، مدیریت و شرایط محیطی را تحلیل و بررسی کرد. در سطح سازمان‌ها و موسسات بهره‌وری محور اصلی رقابت و میزان کیفیت ترکیب مناسب عوامل تولید برای ایجاد ارزش بیشتر است. لذا اندازه‌گیری بهره‌وری از دو بعد می‌تواند مورد استفاده واقع شود. نخست نشان دادن روند تغییرات شاخص‌های بهره‌وری طی ادوار زمانی برای یک مؤسسه، که سازمان‌ها را برای تحلیل علل کاهش یا افزایش بهره‌وری کمک می‌کند و دوم مقایسه بهره‌وری بین سازمان‌ها و موسسات دیگر به منظور یافتن موقعیت نسبی است که می‌تواند برای برنامه‌ریزی‌های آینده در مورد محصول، فرآیند، بازار و غیره در محیط رقابتی مؤثر واقع می‌شود. 

بنابراین اگر بخواهیم سازمان‌ها نمود واقعی رقابت‌پذیری و حضور صحیح در فرآیند جهانی شدن باشند، ضروری است كه فرهنگ توجه به بهره‌وری را به‌عنوان یك فرهنگ سازمانی جلوه‌گر سازیم و شرط اساسی آن، وجود ابزاری برای کنترل و نظارت بر پیشرفت، فراهم آوردن بازخور، تعیین هدف‌های قابل ارزیابی و ارزیابی عملکرد مدیریت است. به ‌عبارت دیگر اندازه‌گیری بهره‌وری، فراهم‌‌آورنده اطلاعاتی است که امکان ارزیابی پیرامون چگونگی حرکت به‌سوی هدف وضع مطلوب را از نقطه عزیمت و شرایط قبلی (وضع موجود) ایجاد می‌کند و سازمان را در امر ایجاد ارتباط صحیح بین بهره‌وری با سایر هدف‌های استراتژیک یاری می‌دهد.

برای حصول اطمینان از اینكه خصوصی‌سازی در كشور با رویكردی صحیح و منطقی در حال حركت است باید با ابزارهای اندازه‌گیری كمی این فرآیند را تحت كنترل قرار داد و همچنین به منظور اندازه‌گیری اثربخشی عملكرد فرآیند خصوصی‌سازی نیز باید ابزار مناسبی جهت اندازه‌گیری میزان تحقق اهداف وجود داشته باشد. مناسب‌ترین روش برای نظارت و اندازه‌گیری میزان اثربخشی رویكرد و میزان اثربخشی عملكرد فرآیند خصوصی‌سازی بهره‌گیری از مفهوم بهره‌وری است. به منظور بررسی روند رقابت‌پذیری سازمان‌های واگذار شده و نیز قرار گرفتن صحیح در مسیر جهانی شدن باید روند شاخص‌های بهره‌وری را در ارتباط با این سازمان‌ها در قبل و بعد از خصوصی‌سازی بررسی کرد. این شاخص‌ها به دلیل تعدد و جامع بودن آنها تمامی جنبه‌های لازم را برای نظارت دقیق بر سازمان‌ها فراهم می‌کند.

همچنین بهره‌وری بهترین معیاری است كه می‌تواند جهت اولویت‌بندی و رتبه‌بندی سازمان‌های دولتی آماده برای واگذاری در نظر گرفته شود زیرا شاخص‌های بهره‌وری ابزارهای بسیار مناسبی برای بررسی شرایط فعلی هر یك از سازمان‌ها بوده و با استفاده از آنها می‌توان سازمان‌هایی را جهت واگذاری برگزید كه با توجه به شرایط موجود در جامعه و نیز در موقعیت‌های بین‌المللی با كمترین بحران مواجه شده و ضمن اینكه با كمترین مخاطرات احتمالی به بخش خصوصی واقعی واگذار می‌شود و از طرف مردم با استقبال بیشتری مواجه خواهد شد و همچنین احتمال شكست در امر واگذاری و بازگشت دوباره به زیر مجموعه سازمان‌های دولتی نیز از بین خواهد رفت. عدالت اقتصادی كه امروزه به‌عنوان یكی از مهم‌ترین آرمان‌های توسعه اقتصادی در كشور مطرح می‌شود از مسیر حركت به سوی خصوصی‌سازی با محوریت بهره‌وری به منظور شكل‌گیری بهتر رقابت پذیری و حضور صحیح در فرآیند جهانی شدن بهترین و معقول‌ترین راه به نظر می‌رسد. بنابراین با توجه به مطالب مذكور بهره‌وری را باید به‌عنوان مناسب‌ترین معیار سنجش رویكرد و عملكرد صحیح فرآیند خصوصی‌سازی شناخت كه اجرای صحیح آن رونق اقتصادی كشور و عدالت اقتصادی و افزایش توان رقابت‌پذیری سازمان‌ها را به ارمغان خواهد آورد.

نتیجه‌گیری و جمع‌بندی

بنابر آنچه گفته شد در راستای تحقق سیاست‌های كلی اصل 44 قانون اساسی یكی از اهداف واگذاری سازمان‌های دولتی توسعه رقابت‌پذیری فضای كسب و كار اقتصادی است. بنابراین دستگاه‌های نظارتی در داخل كشور باید با استفاده از معیارها و شاخص‌های استانداردی میزان اثربخشی و میزان دسترسی به این اهداف مهم را در سطح خرد و كلان مورد بررسی قرار دهند كه شاخص‌های بهره‌وری به علت جامع بودن و تعدد آنها سازمان‌ها را به‌صورت كاملا علمی از جهات مختلف عملكرد آنها را طی سال‌های گذشته می‌تواند مورد بررسی قرار دهد و تجزیه و تحلیل این شاخص‌ها در قبل و پس از واگذاری سازمان‌های دولتی میزان اثربخشی فرآیند خصوصی‌سازی را تعیین می‌کند. علاوه بر آن امكان انجام مقایسه بین صنایع مختلف را در زمینه میزان موفقیت‌آمیز بودن خصوصی‌سازی به تفكیك هر یك از صنایع می‌توان مورد بررسی قرار داد. علاوه بر این از شاخص‌های بهره‌وری به منظور تعیین اولویت و رتبه بندی شركت‌های آماده برای واگذاری می‌توان به نحو مناسبی بهره برد.

* مدیرعامل مرکز مدیریت بهره وری و تعالی سازمانی ایران