بایدها و نبایدهای «تسهیلات تکلیفی»

شاید شما هم اصطلاح «تسهیلات تکلیفی» را بارها شنیده ‎اید و در ذهن کنجکاوتان این سوال مطرح شده که منظور از «تسهیلات تکلیفی» چیست و این تسهیلات به چه کسانی پرداخت می ‎شود؟ بدون ورود به مباحث پیچیده و تخصصی می ‎توان گفت که در عرف بانکی، آن دسته از تسهیلاتی را که بانک ها بنا به تکلیف مراجع قانونی نظیر مجلس شورای اسلامی و بعضا بانک مرکزی به اقشار و طبقات خاصی از مردم پرداخت می‎ کنند، اصطلاحا «تسهیلات تکلیفی» می ‎گویند. تکلیفی بودن بدان معناست که بانک ها در اینگونه تسهیلات فاقد اختیار برای تخصیص منابع هستند و منابع «تسهیلات تکلیفی» توسط قانونگذار به گروه ‎ها و طبقات اجتماعی هدف تخصیص داده و پرداخت می‎ شود. بدین ترتیب، پرداخت «تسهیلات تکلیفی» وظیفه قانونی بانک‎هاست و گریزی از آنها نیست.

منابعی که بانک‎ ها به عنوان تسهیلات بانکی در اختیار تسهیلات ‎گیرندگان می ‎گذارند شامل منابع داخلی بانک ‎ها به اضافه منابع حاصل از سپرده‎ های مردمی است که نوعی مشارکت یا سرمایه گذاری مشترک بین سپرده ‎گذاران و بانک‎ های سپرده پذیر ایجاد می‎ کند. درآمدهایی نیز که از پرداخت تسهیلات با استفاده از منابع مشترک بانک‎ ها و سپرده‎ گذاران عاید بانک ‎ها می ‎شود اصطلاحا جزو «درآمدهای مشاعی» بانک‎ هاست، زیرا براساس مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، در بانکداری اسلامی بانک‎ ها هم وکیل و هم شریک سپرده ‎گذاران محسوب می ‎شوند. پس کلیه درآمدهای حاصل از به کارگیری منابع مشترک بانک ‎ها و سپرده ‎های مردم در عملیات بانکی، «درآمدهای مشاع» است و بایستی به نسبت مبلغ و مدت سپرده‎ گذاری و نیز سهم منابع بانکی بین سپرده‎ گذاران و بانک‎ های سپرده‎ پذیر تقسیم شود. سپرده ‎گذاران ذی ‎نفعان اصلی عملیات بانکی هستند و در این راستا قاعده آن است که مجلس و دولت نبایستی بانک ‎ها را موظف به پرداخت تسهیلات به اشخاص خاص جامعه و مکلف به پرداخت تسهیلات بدون سود در قالب قرض ‎الحسنه و یا با سود کمتر از نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار نمایند، اما واقعیت آن است که مجلس شورای اسلامی به طور سنتی سالیانه پرداخت مبالغی به عنوان تسهیلات به بانک ‎ها تکلیف می ‎کند. به طور خلاصه، دلایل موافقان و منتقدان «تسهیلات تکلیفی» عبارت است از:

اول: الزام بانک ‎ها به پرداخت «تسهیلات تکلیفی» در ماهیت امر به نفع تسهیلات گیرندگان خاص و به ضرر سپرده‎ گذاران و بانک‎ هاست. در این زمینه تفاوت چندانی بین بانک‎ های خصوصی و دولتی نیست، زیرا هم بانک‎ های خصوصی و هم بانک‎ های دولتی از راه سپرده‎ پذیری از مردم تجهیز منابع می ‎کنند تا سپرده ‎های مردمی را در عملیات بانکی به کار برند و به متقاضیان واجد شرایط انواع تسهیلات بانکی ارائه دهند. تسهیلات بانکی بدون سود و یا سود با مبلغی کمتر از سود مصوب شورای پول و اعتبار منتهی به کاهش درآمدهای مشاعی بانک ‎ها خواهد شد و در نتیجه آن، سهم سود ذی ‎نفعان اصلی عملیات بانکی یعنی سپرده‎ گذاران و بانک ‎ها از «درآمدهای مشاعی» کاهش خواهد یافت و به تبع آن، درآمد عملیاتی بانک ‎ها نیز کاهش می ‎یابد و به ضرر سهامداران بانک‎ها تمام خواهد شد بنابراین جز در موارد خاص نمی ‎توان از سپرده ‎های مردم بدون رضایت آنان برای کمک به اقشار خاص استفاده نمود. استفاده از منابع سپرده ‎گذاران برای پرداخت تسهیلات ویژه به اشخاص و طبقه خاص به تدریج اعتماد سپرده ‎گذاران به بانک ‎ها را کم خواهد کرد.

دوم: فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا، پرداخت انواع تسهیلات بانکی را ازجمله اختیارات بانک ‎ها برشمرده است. افزون بر آن در عملیات بانکی بدون ربا، بانک‎ ها هم وکیل و هم شریک سپرده گذاران در به کارگیری سپرده های آنان در عملیات بانکی به منظور تحصیل سود هستند و به کارگیری سپرده ‎ها در عملیات مجاز بانکی ازجمله تعهدات قانونی بانک ‎ها در برابر سپرده‎ گذاران است، در حالی که «تسهیلات تکلیفی» این اختیارات قانونی را از بانک‎ ها سلب می ‎کند و بانک‎ ها ناچارند که «تسهیلات تکلیفی» را به گروه ‎های هدف و طبقات اجتماعی موردنظر قانونگذار پرداخت نمایند.

سوم: تخصیص منابع به گیرندگان «تسهیلات تکلیفی» غالبا بدون اعتبارسنجی مناسب و احراز اطمینان از بازگشت اصل و سود تسهیلات تخصیص می ‎یابد و پرداخت می ‎شود. لذا بانک پرداخت ‎کننده تسهیلات معمولا توجه کافی به گرفتن وثایق مطمئن در اینگونه تسهیلات ندارد، زیرا چندان امیدی به بازگشت «تسهیلات تکلیفی» پرداخت شده ندارد. بدین جهت معمولا بازپرداخت «تسهیلات تکلیفی» نیز با مشکل مواجه است و مطالبات معوق مربوط به اینگونه تسهیلات عمدتا رقم بالایی در شبکه بانکی به خود اختصاص می ‎دهد. به گفته جناب آقای مظاهری، رئیس کل اسبق بانک مرکزی، «دولت ‎ها برای تامین نیازهای خود ارائه این «تسهیلات تکلیفی» را به بانک‎ ها تحمیل می ‎کنند و این مشکلات زیادی را برای بانک ‎ها ایجاد می ‎کند، چراکه اکثر تصمیمات در زمینه ارائه «تسهیلات تکلیفی» بر مبنای نگاه اقتصادی نیست، بلکه سیاسی است و اکثر این تسهیلات به بانک‎ ها بازگشت داده نمی ‎شود و آنها را به سمت قهقرا سوق می دهد.» هرچند رویکرد مجلس در تعیین «تسهیلات تکلیفی»، کمک به اقشار خاص جامعه و کمک به توسعه صنعتی و ایجاد اشتغال مولد است که در عمل نوعی تضاد با وظایف و ماموریت ‎های قانونی بانک مرکزی برای مدیریت نقدینگی و افزایش قدرت پایه پولی کشور است.

اما در سوی مقابل، موافقان «تسهیلات تکلیفی» اعتقاد دارند در «تسهیلات تکلیفی» بخشی از منابع بانکی با نرخ متناسب در اختیار گروه‎ های هدف قرار می ‎گیرد و صرف ایجاد اشتغال و توسعه پایدار و ایجاد تحولات فرهنگی در جامعه خواهد شد. به عقیده آنها، «تسهيلات تكليفي» در صورتي كه براساس یک رویکرد مثبت منتهی به رفع مشکلات مالی واحـدهای اقتصادی شود كه به دليل موجهي متوقف شده ‎اند و امكان مالي لازم براي ورود به بازار كار را ندارند، می ‎تواند به عنوان يك سياست موثر و کارآمد محسوب شود. به هرحال، نکته اساسی در مورد «تسهیلات تکلیفی» آن است که تخصیص منابع در «تسهیلات تکلیفی» بنا به اراده و تصمیم بانک مرکزی یا بانک‎ های تسهیلات‎ دهنده صورت نمی ‎گیرد، بلکه شبکه بانکی کشور در مقوله «تسهیلات تکلیفی» فقط مجری تصمیمات مجلس شورای اسلامی است. به دلیل همین اشکالات ساختاری «تسهیلات تکلیفی» است که بند ۳ قسمت «ج» ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه مقرر کرده بود: «افزایش در مانده تسهیلات تکلیفی بانک‎ ها طی سال‎ های برنامه چهارم به طور متوسط سالانه 20 درصد نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۸۳ کاهش می یابد،» اما این قانون چندان که باید و شاید رعایت نشد و پرداخت «تسهیلات تکلیفی» در قوانین بودجه سالیانه ادامه یافت. در اینجا به نمونه ‎هایی از «تسهیلات تکلیفی» در تبصره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ اشاره می‎شود:

الف- «به منظور حمايت از ازدواج جوانان، بانك مركزی جمهوري اسلامی ايران موظف است از محل پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانكي، تسهيلات قرض الحسنه ازدواج به زوج‎ هایی كه تاريخ عقد ازدواج آنها بعد از مورخ ۱۳۹۶/۰۱/۰۱ است و تاكنون وام ازدواج دريافت نكرده اند، با اولویت نخست پرداخت كند. تسهيلات قرض الحسنه ازدواج برای هر يك از زوج‎ ها در سال ۱۳۹۹ پانصد ميليون (۵۰۰,۰۰۰.۰۰۰) ريال با دوره بازپرداخت هفت ساله با أخذ يك ضامن معتبر و سفته است.

ب- در اجرای بند (ب) ماده (۸۳) قانون برنامه ششم توسعه و ماده (۵۲) قانون احكام دائمي برنامه های توسعه كشور، بانك مركزی جمهوری اسلامي ايران مكلف است از طريق بانك ‎های عامل مبلغ هشتاد هزار ميليارد (۸۰,۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال از محل منابع سپرده های پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانكي را به تفكيك چهل و نه هزار ميليارد (۴۹.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال به كميته امداد امام خميني (ره) و بیست و یک هزار ميليارد (۲۱.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال به سازمان بهزيستي كشور با معرفي دستگاه‎ های ذی ربط به مددجويان و كارفرمايان طرح‎های اشتغال مددجویی با اولويت زنان سرپرست خانوار به صورت تسهیلات قرض الحسنه با بازپرداخت هفت ساله پرداخت كند. در صورتی که هر یک از دستگاه ‎های مذکور نتواند به هر میزان سهمیه تسهیلات خود را تا پایان آذرماه سال ۱۳۹۹ استفاده نماید، سهمیه مذکور به دیگر دستگاه‎ های مشمول تعلق می گیرد. مبلغ ده هزار میلیارد (۱۰,۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال از منابع این بند در اختیار ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) قرار می گیرد. ستاد اجرایی معادل این مبلغ به این منابع اضافه می‎ کند و برای اشتغال در مناطق محروم هزینه می نماید.

ج- در اجراي ماده (۷۷) قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (۲)، مبلغ دو هزار ميليارد (۲,۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال از منابع قرض الحسنه بانك‎ ها، در اختيار ستاد مردمی رسيدگي به امور ديه قرار می گيرد تا به زندانيان نيازمند با اولويت زندانيان زن و زندانيان بدهكار مهريه پرداخت شود.»

در هر حال، منابع «تسهیلات تکلیفی» غالبا از محل سپرده‎ های مردم تامین می‎ شود. بنا بر مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، در نتیجه پرداخت «تسهیلات تکلیفی» به صورت وام قرض‎ الحسنه از محل منابع سپرده ‎گذاری مدت‎ دار، عدم بازگشت اصل و سود معین «تسهیلات تکلیفی» به ضرر سپرده‎ گذاران و همچنین صاحبان سهام بانک‎ های خصوصی خواهد بود. با دیدی مثبت «تسهیلات تکلیفی» را می‎ توان نوعی مدیریت تسهیلات بانکی و جهت‎ دهی مناسب آن به سوی اقشار و طبقات اجتماعی هدف دانست. در واقع، مجلس برای مصالح عمومی در پدیده «تسهیلات تکلیفی» به جای بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار تصمیم می ‎گیرد و به سیستم بانکی کشور دستور می ‎دهد بین اقشار و طبقات هدف به میزان مشخص یا نامشخص «تسهیلات تکلیفی» توزیع شود. از نظر رفاه اجتماعی، توزیع «تسهیلات بانکی» به اقشار و طبقات هدف، سیاستی پسندیده و ستودنی است، اما از نظر بانکی، مداخله قانونگذار در این زمینه با مبانی بانکداری اسلامی و حقوق شرعی و قانون سپرده ‎گذاران و سهامداران بانک‎ ها چندان سازگاری ندارد و اختیارات قانونی بانک ‎ها برای به کارگیری سپرده‎ های مردم را محدود می‎ سازد و در مرحله اجرا نیز غالبا منتهی به ایجاد نوعی رانت تسهیلاتی خواهد شد. بنابراین بهتر است که استفاده از پدیده «تسهیلات تکلیفی» برای پیشبرد برنامه ‎های اقتصادی و فرهنگی دولت محدود به موارد بسیار حساس و ضروری شود و به حداقل کاهش یابد. به جای آن می ‎توان پرداخت تسهیلات در شبکه بانکی کشور را ساماندهی و مدیریت کرد و به شورای پول و اعتبار و همچنین بانک مرکزی ماموریت داد که با توجه به وضعیت اقتصادی جامعه سهم بخش‎ های تولیدی، کشاورزی، صنعتی و خدماتی را برنامه ‎ریزی و مدیریت نمایند و سهم هر بخش از منابع بانکی را مشخص کنند. پرداخت تسهیلات بانکی برای توسعه اقتصادی، رفاه عمومی و رفع مشکلات مالی واحدهای تولیدی بایستی سرلوحه فعالیت بانک ‎ها و موسسات اعتباری قرار گیرد، اما دستیابی بدین هدف نبایستی با زیان سپرده ‎گذاران بانک ‎ها همراه باشد. کسر و کمبود اعتبارات دولتی را نباید از محل سپرده‎ های بانکی مردم تامین و به صورت «تسهیلات تکلیفی» پرداخت کرد.

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها*