فرصت امروز: صندوق توسعه ملی با یک ایده نسبتاً ساده اما مهم ایجاد شد: بخشی از درآمد حاصل از فروش نفت و گاز، به جای آنکه صرف هزینههای جاری شود، کنار گذاشته شود تا به سرمایهای برای توسعه کشور و نسلهای آینده تبدیل شود. به بیان ساده، قرار بود بخشی از ثروت زیرزمینی ایران به دارایی مولد روی زمین تبدیل شود.
اما تازهترین آمارهای منتشرشده درباره مطالبات صندوق، پرسشی جدی درباره تحقق همین مأموریت ایجاد کرده است.
براساس اعلام معاون سرمایهگذاری و تأمین مالی صندوق توسعه ملی، این صندوق تاکنون حدود ۴۰ میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداخت کرده و ۱۲.۸ میلیارد دلار از مطالبات خود را وصول کرده است. در مقابل، بیش از ۱۷ میلیارد دلار از مطالبات مربوط به طرحهایی است که با تضمین شرکت ملی نفت ایران تأمین مالی شدهاند.
عدد ۱۷ میلیارد دلار به اندازهای بزرگ است که نمیتوان آن را فقط یک موضوع حسابداری میان دو نهاد دولتی دانست. این پول بخشی از منابع صندوقی است که فلسفه وجودی آن حفظ و افزایش ثروت ملی بوده است.
مسئله اصلی حتی این نیست که بدهکار چه نهادی است. پرسش مهمتر این است که وقتی میلیاردها دلار از منابع صندوق برای سالها در قالب مطالبات باقی میماند، چه میزان از توان سرمایهگذاری مجدد آن از بین میرود؟
در اقتصاد، پولی که بازنمیگردد فقط یک طلب ثبتشده در ترازنامه نیست؛ یک فرصت ازدسترفته نیز هست.
اگر منابع صندوق در زمان مقرر بازپرداخت شوند، میتوانند دوباره وارد پروژههای جدید شوند، برای تولید درآمد ایجاد کنند و پس از بازگشت مجدد، بار دیگر سرمایهگذاری شوند. همین گردش سرمایه است که میتواند یک صندوق ثروت ملی را در طول چند دهه بزرگتر کند.
اما زمانی که منابع برای سالهای طولانی در مطالبات قفل میشوند، این چرخه متوقف خواهد شد.
صندوق توسعه، بانک ارزان پروژهها نیست
یکی از مهمترین سوءبرداشتها درباره صندوق توسعه ملی این است که منابع آن نوعی ذخیره مالی در دسترس دولت و شرکتهای بزرگ دولتی است که هر زمان منابع بودجه کافی نبود، میتوان از آن استفاده کرد.
فلسفه صندوق دقیقاً عکس این نگاه است.
درآمد نفت متعلق به یک سال یا یک دولت نیست. نفت و گاز داراییهایی هستند که با استخراج و فروش کاهش پیدا میکنند. اگر درآمد حاصل از فروش آنها صرف حقوق، یارانه یا هزینه جاری شود، یک دارایی بیننسلی مصرف شده است.
ایده صندوقهای ثروت ملی در جهان برای جلوگیری از همین اتفاق شکل گرفته است.
کشورهای دارای منابع طبیعی تلاش میکنند بخشی از درآمد حاصل از فروش این منابع را به سهام، اوراق، پروژههای زیرساختی و سایر داراییهای درآمدزا تبدیل کنند. در نتیجه حتی زمانی که نفت تمام شود یا اهمیت اقتصادی آن کاهش پیدا کند، ثروت ایجادشده از آن باقی میماند.
در ایران نیز صندوق توسعه ملی با چنین منطقی ایجاد شد. منابع باید عمدتاً در اختیار بخش خصوصی و پروژههای اقتصادی قرار میگرفت تا به سرمایه مولد تبدیل شود.
اما در طول سالها، فشارهای مالی و نیازهای سرمایهگذاری بخشهای بزرگ اقتصاد، بهخصوص نفت و انرژی، باعث شده صندوق نقشهای دیگری نیز برعهده بگیرد.
سرمایهگذاری در نفت فینفسه تصمیم اشتباهی نیست. صنعت نفت برای افزایش تولید به سرمایههای بسیار بزرگ نیاز دارد و توسعه یک میدان نفتی یا گازی میتواند میلیاردها دلار هزینه داشته باشد.
اگر پروژه سودآور باشد و منابع صندوق همراه با بازده مناسب بازگردد، حتی میتواند نمونهای منطقی از سرمایهگذاری باشد.
مشکل از جایی آغاز میشود که مرز میان «سرمایهگذاری» و «تأمین کسری منابع» از بین برود.
صندوق نباید به محلی تبدیل شود که پروژهای از آن پول دریافت کند و بازپرداخت آن سالها به تعویق بیفتد. زیرا در این حالت، ماهیت صندوق از سرمایهگذار به تأمینکننده منابع بلندمدت تغییر میکند.
تفاوت این دو بسیار مهم است.
سرمایهگذار انتظار دارد اصل سرمایه همراه با بازده مشخص بازگردد. اما تأمینکننده بودجه ممکن است پول را برای انجام پروژهای پرداخت کند بدون آنکه بازگشت سریع آن در اولویت باشد.
صندوق توسعه ملی باید در دسته نخست باقی بماند.
۱۷ میلیارد دلار چه فرصتهایی میتوانست ایجاد کند؟
برای درک اهمیت مطالبات صندوق باید از رقم اسمی فاصله گرفت و مفهوم «هزینه فرصت» را در نظر گرفت.
فرض کنیم ۱۷ میلیارد دلار منابع در اختیار صندوق قرار داشت و میتوانست با متوسط بازده سالانه فقط پنج درصد سرمایهگذاری شود. چنین سرمایهای بالقوه قادر بود سالانه حدود ۸۵۰ میلیون دلار بازده ایجاد کند.
با بازده هشت درصدی، این رقم به حدود ۱.۳۶ میلیارد دلار در سال میرسید.
این محاسبه ساده نشان میدهد تأخیر در وصول مطالبات فقط بازگشت اصل پول را عقب نمیاندازد؛ درآمدی را که آن پول میتوانست در این مدت ایجاد کند نیز از بین میبرد.
اگر این وضعیت چند سال ادامه پیدا کند، هزینه فرصت به چند میلیارد دلار خواهد رسید.
۱۷ میلیارد دلار همچنین میتواند ابعاد بسیار بزرگی از سرمایهگذاری را تأمین کند. بخشی از آن میتواند صرف نیروگاههای تجدیدپذیر، توسعه میادین مشترک نفت و گاز، صنایع صادراتی، زیرساخت حملونقل، پروژههای معدنی یا شرکتهای بزرگ خصوصی شود.
البته صندوق نباید همه این پروژهها را مستقیماً اجرا کند. مأموریت اصلی آن باید تأمین مالی و سرمایهگذاری حرفهای باشد.
اما نکته مهم این است که هر دلار بازنگشته، یک دلار کمتر برای فرصت سرمایهگذاری بعدی است.
از همین منظر، نرخ وصول مطالبات یکی از مهمترین شاخصهای عملکرد صندوق است.
اعلام وصول ۱۲.۸ میلیارد دلار نشان میدهد فرآیند بازگشت منابع جریان دارد، اما در کنار آن باید اطلاعات بیشتری نیز منتشر شود: چه میزان از مطالبات سررسید گذشته است؟ متوسط زمان تأخیر چقدر است؟ بازده واقعی تسهیلات پس از محاسبه تورم دلاری چه میزان بوده و چه بخشی از بدهیها نیازمند تجدید ساختار شدهاند؟
بدون این اطلاعات نمیتوان ارزیابی دقیقی از کیفیت داراییهای صندوق داشت.
وقتی دولت به صندوق بدهکار میشود
بخش حساس ماجرا آنجاست که بدهکار یا ضامن بدهی، نهادی متعلق به دولت باشد.
در رابطه میان یک بانک خصوصی و یک شرکت خصوصی، قواعد نسبتاً روشن است. اگر بدهکار اقساط خود را پرداخت نکند، بانک میتواند وثیقه را اجرا کند، جریمه دریافت کند یا از مسیر قضایی طلب خود را پیگیری کند.
اما رابطه میان دو نهاد عمومی پیچیدهتر است.
اگر شرکت دولتی بدهی خود را پرداخت نکند، صندوق تا چه اندازه میتواند همان ابزارها را به کار گیرد؟ آیا میتواند دارایی شرکت را تملک کند؟ آیا دولت اجازه خواهد داد یک پروژه ملی به دلیل بدهی متوقف شود؟
همین مسئله ممکن است «ریسک اخلاقی» ایجاد کند.
وقتی وامگیرنده تصور کند در نهایت دولت پشت پروژه قرار دارد و بازپرداخت به هر شکل مدیریت خواهد شد، انگیزه برای رعایت سختگیرانه تعهدات مالی کاهش پیدا میکند.
به همین دلیل، سرمایهگذاری صندوق در پروژههای دولتی باید حتی سختگیرانهتر از سرمایهگذاری عادی باشد.
پیش از پرداخت منابع باید جریان نقدی پروژه، زمان بهرهبرداری، درآمد ارزی و سازوکار بازپرداخت مشخص باشد.
برای مثال اگر یک میدان نفتی با منابع صندوق توسعه پیدا میکند، میتوان از ابتدا تعیین کرد درصد مشخصی از درآمد صادراتی همان میدان مستقیماً به حساب صندوق واریز شود.
در این مدل، بازپرداخت وابسته به تصمیم سالانه بودجه یا وضعیت نقدینگی شرکت نخواهد بود.
این مسئله برای صنعت نفت اهمیت بیشتری دارد؛ زیرا پروژه نفتی اصولاً باید درآمد ارزی ایجاد کند. اگر پروژهای که با تسهیلات ارزی اجرا شده به تولید و صادرات رسیده است، منطقی است بخشی از همان درآمد ارزی برای بازپرداخت سرمایه استفاده شود.
شفافیت قراردادها نیز ضروری است. افکار عمومی لازم نیست به جزئیات تجاری محرمانه دسترسی داشته باشد، اما باید بداند منابع صندوق در چه بخشهایی سرمایهگذاری شده، میزان بازده چقدر است و چه مقدار از مطالبات در موعد مقرر وصول شده است.
صندوق توسعه ملی متعلق به یک وزارتخانه یا دولت نیست. منابع آن ماهیت بیننسلی دارد و به همین دلیل سطح پاسخگویی درباره آن نیز باید بالاتر باشد.
صندوق نسلهای آینده چگونه حفظ میشود؟
مسئله اصلی صندوق توسعه ملی فقط وصول ۱۷ میلیارد دلار نیست. پرسش بزرگتر این است که چه ساختاری باید ایجاد شود تا چنین حجم بزرگی از مطالبات دوباره شکل نگیرد.
نخستین اصل، استقلال تصمیمگیری سرمایهگذاری است.
اگر تصمیم تخصیص منابع براساس ضرورتهای کوتاهمدت دولت گرفته شود، صندوق بهتدریج از مأموریت اصلی خود فاصله خواهد گرفت. پروژه باید براساس بازده، ریسک و توان بازپرداخت ارزیابی شود، نه صرفاً اهمیت سیاسی یا نیاز دستگاه متقاضی.
اصل دوم، تنوع سرمایهگذاری است.
تمرکز بیش از حد منابع در یک صنعت یا چند پروژه بزرگ ریسک صندوق را افزایش میدهد. حتی اگر صنعت نفت از مهمترین بخشهای اقتصاد ایران باشد، صندوق باید سبدی متنوع از داراییها داشته باشد.
اصل سوم، اندازهگیری بازده واقعی است.
موفقیت صندوق نباید فقط با مقدار تسهیلات پرداختشده سنجیده شود. پرداخت ۴۰ میلیارد دلار تسهیلات به خودی خود موفقیت نیست. باید دید این منابع چه میزان بازگشته، چه بازدهی ایجاد کرده و چه داراییهایی در مقابل آنها شکل گرفته است.
شاخص درست برای یک صندوق ثروت ملی، افزایش ارزش واقعی داراییهای آن در طول زمان است.
اصل چهارم، انتشار گزارش منظم درباره مطالبات است. مطالبات جاری، سررسیدگذشته، وصولشده و تجدیدساختارشده باید به شکل دورهای اعلام شوند. این شفافیت نهتنها اعتماد عمومی را افزایش میدهد، بلکه انضباط وامگیرندگان را نیز بیشتر میکند.
و سرانجام، برداشت از صندوق باید استثنا باشد، نه قاعده.
هر بار که بودجه با کمبود منابع روبهرو میشود، استفاده از منابع صندوق ممکن است سادهترین گزینه به نظر برسد. اما این همان مسیری است که فلسفه صندوق برای جلوگیری از آن شکل گرفته است.
ایران نفت میفروشد و در مقابل، دارایی زیرزمینی خود را کاهش میدهد. اگر پول حاصل از آن مصرف شود، ثروت کشور کاهش یافته است. تنها زمانی میتوان گفت نفت به توسعه تبدیل شده که در مقابل آن یک دارایی مولد و پایدار ایجاد شود.
مطالبات ۱۷ میلیارد دلاری امروز باید از همین زاویه دیده شود.
این رقم فقط یک بدهی نیست؛ آزمونی برای مدل حکمرانی صندوق توسعه ملی است.
اگر منابع همراه با بازده مناسب بازگردند و دوباره سرمایهگذاری شوند، صندوق میتواند مأموریت خود را ادامه دهد. اما اگر مطالبات بزرگ به بدهیهای بلندمدت و دائمی تبدیل شوند، صندوق بهتدریج قدرت اصلی خود یعنی تولید سرمایه از سرمایه را از دست خواهد داد.
نسلهای آینده نمیتوانند نفتی را که امروز استخراج شده دوباره بفروشند. سهم آنها از این ثروت، داراییای است که ما با درآمد نفت امروز برای فردا باقی میگذاریم.
به همین دلیل، شاید مهمترین پرسش درباره ۱۷ میلیارد دلار این نباشد که «چه زمانی وصول میشود؟»؛ پرسش اصلی این است که چگونه اطمینان پیدا کنیم پول نفت، پس از یکبار خرجشدن، دوباره به سرمایه ملی بازمیگردد؟