نگاهی کوتاه به مشکلات و معضلات نظام بانکی کشور / آسیب شناسی قوانین بانکی در ایران

بانک ها مانند هر نهاد و سازمان دیگری در بستر شرایط محیطی کسب و کار حاکم فعالیت کرده و از آن تأثیر می گیرند. از همین رو، در یادداشت قبل، به بررسی شرایط محیطی حاکم بر شبکه بانکی و 55 عامل محیطی مؤثر بر عملکرد بانک ها پرداخته شد.

حال در یادداشت حاضر، با نگاهی به قوانین بانکی کشور به آسیب شناسی نظام بانکی از منظر قوانین بانکی و تجربه سه دهه اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا و همچنین قانون پولی و بانکی کشور پرداخته شده است.

قانون عملیات بانکی بدون ربا

تصویب و اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا می توانست نقطه عطفی بر اصلاحات اقتصادی کشور در دهه 60 باشد. مشارکت در سود فعالیت های اقتصادی و نظارت بر چگونگی مصرف منابع در اختیار قرار گرفته در قالب عقود اسلامی دو ویژگی اصلی قانون مذکور بود. قانون عملیات بانکی بدون ربا قانون نوینی بود که ابتدا برای یک دوره موقت مصوب شده بود تا بنا به نتایج حاصله مورد بازنگری قرار گیرد.

صرف نظر از اینکه از آن زمان تاکنون نه تنها این بازنگری صورت نگرفته است، بلکه بستر اجرایی آن نیز به نحو جامع و کامل هیچ گاه فراهم نشده است.

بنا به آموزه های دینی نیت متعاملین در هر عقد اسلامی، شالوده اساسی قراردادها و عقود را تشکیل می دهد (الاعمال و به نیات). پر واضح است که یک طرف قراردادهای متکی به عقود اسلامی مردم و جامعه و طرف دیگر آن نظام بانکی کشور بوده است.

روح قانون مذکور بر این فرض استوار بوده است که بانک ها به وکالت از سوی مردم سپرده های آنان را جمع آوری و با رعایت غبطه سپرده گذاران، منابع استحصالی را با انعقاد قراردادهای متکی به عقود اسلامی در اختیار سرمایه گذاران و کارآفرینان قرار داده و در سود حاصله بنا به شرایطی که در قرارداد می آید، شریک شوند تا متعاقباً سود حاصله را پس از کسر کارمزدهای عملیاتی و حق الوکاله خود به صورت مشاع بین سپرده گذاران توزیع نمایند. به عبارت دیگر «تسهیم منافع» (Profit Sharing) به عنوان یکی از محورهای اساسی بانکداری اسلامی در فقه شیعه جامه عمل می پوشید.

لذا فرض بوده است که طرفین (بانک از یک سو و گیرندگان تسهیلات از سوی دیگر) اولاً نیت صحیح و بدون غش در انجام معامله داشته و پذیرفته اند سود حاصله را صادقانه و به نسبتی که تفاهم نموده اند بین خود تقسیم نمایند، ثانیاً بانک ها بتوانند نسبت به چگونگی مصرف وجوه به طور دقیق نظارت نموده و از مصرف تسهیلات در اختیار گذاشته شده در موضوع مورد معامله اطمینان حاصل نمایند. رعایت غبطه سپرده گذاران به گونه ای مورد عنایت قانون گذار بوده است که در مورد نرخ بازده سرمایه گذاری ها حداقل هایی را برای بانک ها پیش بینی نموده و آنها را مکلف نموده بود تا منابع سپرده ای مردمی را در سرمایه گذاری های مطمئن و با نرخ سود مناسب تر از طریق اعطای تسهیلات مصرف نمایند، لیکن هر دو فرض مذکور از ابتدا با شک و تردیدهایی در اجرا مواجه بوده است.

اولین مشکل اجرایی قانون نیت استفاده کنندگان از تسهیلات در قالب عقود اسلامی بوده است که با عنایت به نرخ سود ثابت 12درصد قبل از انقلاب اسلامی، تمایلی به مشارکت در سود فعالیت های اقتصادی با بانک ها نبوده و عمدتاً بدون توجه به ماهیت قراردادهای عقود اسلامی مستمراً به دنبال پرداخت هزینه استفاده از پول با نرخ تعریف شده و ثابتی بودند.

دومین مشکل اجرایی، چگونگی و امکان نظارت بر تعداد بسیاری از قراردادهای منعقده براساس عقود اسلامی بود که ضمن آنکه امری پیچیده بود، بانک ها در این باره تخصصی نداشته و ابزار و نیروی انسانی لازم را برای آن نیز در اختیار نداشتند.

سومین اشکال اجرایی، تعیین حداقل نرخ های سود مصوب با هدف توسعه فعالیت های ویژه اقتصادی بود، نظیر نرخ 12درصد برای فعالیت های تولیدی و کشاورزی، نرخ 14درصد برای امر ساختمان و مسکن و نرخ 16درصد برای فعالیت های تجاری و از این بابت استفاده کنندگان از تسهیلات به طرق مختلف تلاش می نمودند نیازهای تسهیلاتی خود را در قالب فعالیت های تولیدی و صنعتی معرفی نمایند تا سود کمتری به بانک پرداخت نمایند. فاکتورفروشی و بروز معاملات صوری از دیگر عوارض آماده نبودن شرایط محیطی برای اجرای اصولی قانون عملیات بانکی بدون ربا بوده است.

اگرچه دستورالعمل های اجرایی نظارتی برای کنترل این امر و نظارت بر مصرف تسهیلات تنظیم و ابلاغ می گردید، لیکن چه به دلیل خواست و نیت استفاده کنندگان از تسهیلات و عدم پایبندی به رعایت موازین شرعی در قراردادهای منعقده و چه به جهت ضعف ابزاری و نیروی انسانی بانک ها، نظارت کافی و وافی در حجم عظیم تعداد قراردادهای منعقده به عمل نیامده و عملاً این رکن اصلی در قانون عملیات بانکی بدون ربا به حیطه اجرا در نیامد.

به عبارت دیگر قانون عملیات بانکی بدون ربا و آیین نامه ها و دستورالعمل های اجرایی آن، یک نظام بهم پیوسته کامل را تعریف می نمود ولی در عمل به دلیل دو مشکل اصلی (نیت-نظارت) چندان موفق نبود. علاوه بر این دخالت های ناموجه (حتی با نیات خیر) در تقلیل نرخ سود تسهیلات در زمان های مختلف و حتی مغایر با شکل و روح قانون عملیات بانکی بدون ربا به دشواری های امر افزون گردید و شد آنچه که با آن مواجه هستیم.

اشکالات مشروحه فوق از این بابت نتوانست اثرات مثبت مورد نظر از این تحول اساسی را ایجاد نماید که یک قانون جامع با مفروضات مندرج در آن برای کل نظام بانکی کشور تدوین و لازم الاجرا گردید. حال آنکه یکی از راه های اصولی پیاده سازی بانکداری اسلامی و میدان دادن به اصول و عقاید اقتصادی محفوظ در چارچوب دین مبین اسلام، ایجاد واحد سازمانی یا مدیریت بانکداری اسلامی در ساختار سازمانی بانک ها بود تا مبتنی بر همان اصول و مفاهیم مندرج در قانون مصوب عملیات بانکی بدون ربا عمل نماید و با مشکلات اجرایی فوق الاشعار مواجه نگردد. چراکه در صورت فرصت دادن به پیاده سازی بانکداری اسلامی در یک واحد مشخص و در کنار سیستم بانکداری عرفی، هر سه اشکال مطروحه (نیت، نظارت و پنهان سازی سود) حل می شد. زیرا مراجعه کنندگان به واحد بانکداری اسلامی اعم از سپرده گذاران و گیرندگان تسهیلات هر دو با نیت و اعتقاد کامل به این بخش مراجعه می نمودند که نه سپرده گذار به دنبال سود ثابت و با نرخ بالا بود و نه فعال اقتصادی به پنهان سازی سود می پرداخت و لذا هر دو گروه مذکور و بانک همه از سود حاصل از فعالیت های واقعی اقتصادی بهره مند می شدند.

ضمناً با توجه به محدودیت کمّی و مقداری این عملیات در زمان شروع، امکان نظارت بر مصارف وجوه نیز مهیا بود و برای پیاده سازی عمومی آن فرصت کافی ایجاد می شد. در این سیستم امکان اجرای اصل «تسهیم منافع» (Profit Sharing) به طور دقیق و کامل مهیا می گردید. در واقع واحد بانکداری اسلامی بزرگترین بانک های دنیا بر این اساس اقدام نموده و موفقیت های چشمگیری داشته اند که نمونه های متعددی از آنها قابل ذکر و پیگیری است.

قانون پولی و بانکی کشور

بیش از 45 سال از زمان تصویب قانون پولی و بانکی کشور می گذرد و طی این مدت تحولات بی شماری در صحنه اقتصاد و بانکداری بین الملل و همچنین مبانی پولی از آن زمان به وقوع پیوسته است و قانون مذکور به جز تغییرات کوچکی آن هم به لحاظ برخی تغییرات مدیریتی ناظر بر اداره امور بانک ها، از این تحولات شدیداً به دور بوده است.

علاوه بر این به مرور زمان استقلال بانک مرکزی و سیاست های پولی کشور به طور کامل از بین رفته و بانک مرکزی در دوران کنونی صرفاً به بانکدار دولت و مجری مصوبات دولت (که خود دچار کاستی های فراوان بوده و تلاش می نماید برخی از آنها را از طریق بانک مرکزی حل و فصل نماید) تبدیل شده است.

دوری بانک مرکزی از نرماتیوهای نظارتی بین المللی متناسب با تحولات پیش آمده طی 40 سال گذشته باعث گردیده اقدامات نظارتی بانک مرکزی به دخالت های بی مورد و حتی خلاف قانون تجارت نظیر تحمیل فرمت اساسنامه متحدالشکل، سرکوب قیمت ها (تعیین نرخ سود تسهیلات مغایر با آیین نامه های اجرایی قانون عملیات بانکی بدون ربا) و یا بعضاً تحمیل نرخ سود بالا به سپرده های بانکی تبدیل شده و نظام بانکی کشور را با دشواری های گوناگون و بعضاً اعسار ترازنامه های مواجه نموده است.

پیشنهادها

1-آیا خوانش جدیدی از ربا متصور است؟

حذف ربا بنا بر آموزه های صحیح دینی و شرعی از اهداف اصلی قانون عملیات بانکی بدون ربا بوده است و هیچ گونه شک و ابهام و یا دلیلی بر عدم حذف ربا در جامعه وجود نداشته و قصد توجیه اضافه دریافت، وجود ندارد. لیکن یک سؤال یا نکته اساسی می تواند مطرح شود که عامل تورم در یک جامعه اقتصادی امروزی که یکی از دردهای اصلی اکثر اقتصاد کشورها است چگونه تبیین و تحلیل شود.

در این باره کاملاً باور و اعتقاد دارد که اخذ اضافه بر کالای قرض داده شده (به عنوان مثال مطالبه 4 کیلو گندم در مقابل 3 کیلو گندم قرض داده شده) ربا بوده و قطعاً حرام است، لیکن در مورد قدرت خرید پول قرض داده شده معادل وجه 3 کیلو گندم در زمان حال (T) و قدرت خرید پول برای معادل بهای همان 3 کیلو در زمان یک سال بعد (T1) آیا تفاوتی وجود دارد یا خیر؟ در این مقال قصد ورود به مباحث شرعی نیست و صرفاً از باب چگونگی تبیین نرخ تورم و قدرت خرید وجوه استقراضی به این امر اشاره می شود.

همانگونه که در قوانین جاری کشور که به تأیید شورای محترم نگهبان رسیده است. مهریه خانم ها و دیه مسلمین که دین مسلّم افراد است همه ساله مطابق با نرخ تورم ارزیابی شده و ارزش پولی مهریه نقدی (که به وجه رایج کشور در عقد نکاح آمده باشد) و دیه مسلمین براساس نرخ تورم اعلامی بانک مرکزی تقویم گردیده و کاملاً شرعی تشخیص داده شده است. سؤال این است که آیا با همین استدلال نمی توان دین گیرندگان تسهیلات را در روز اول با عنایت به زمان ادای دین آنان تقویم نمود؟ کاملاً واضح است که پرداختن به این امر در حیطه تخصصی علمای عظام اسلام بوده و طرح موضوع صرفاً با هدف بررسی امکان ابراز دیدگاهی جدید در حوزه عملیات بانکی است.

2-قانون عملیات بانکی بدون ربا

ایجاد عدل و قسط اسلامی از آموزه های اصلی دین مبین اسلام بوده و بر آحاد مسلمانان واجب است که در این امر مقدس تلاش نمایند و قوانین مصوب کشور نیز بر همین اساس اهتمام دارد. در عین حال معرفت انسان ها نسبت به شرایط محیطی خود نیز اصل مهم دیگری است که عدم عنایت به آنها می تواند انسان را در سردرگمی قرار دهد.

فتوای حضرت امام (ره) در برخی از امور جامعه از نمونه های بارز شناخت شرایط محیطی بوده که همواره روشنگر و الگوی مردم میهن اسلامی است.

خوانش جدیدی از مبحث ربا به عنوان اضافه دریافت بر قرض با توجه به معرفت امروزی نسبت به مباحث تورم، نقدینگی و رشد تولید ناخالص داخلی، می تواند فضای نوینی را در بسط و توسعه عدل و قسط اسلامی فرا روی ما قرار دهد. در این صورت و با آینده نگری به منظور ایجاد فضای رشد و توسعه برای امت اسلامی با بهره گیری از فتوای علمای عظام اسلام می توان نسبت به آسان سازی قانون عملیات بانکی بدون ربا و با رعایت غبطه سپرده گذاران و دریافت کنندگان تسهیلات اقدام نمود.

در صورت پذیرش چنین فرضی و با استخراج نرخ های تورم در بخش های مختلف اقتصادی این امکان وجود خواهد داشت که وجوه اعطایی به عنوان تسهیلات یا وجوه قرض داده شده به گیرندگان آن با رعایت اصل «لاضرر و لا ضرار» و مشابه مهریه و دیه (که به تصویب شورای محترم نگهبان رسیده است) متناسب با زمان استفاده در زمان ادای دین با توجه به نرخ های تورم اعلامی بانک مرکزی ارزیابی و به عنوان بازپرداخت اصل بدهی پرداخت شود. علاوه بر این حاشیه سودی متشکل از حاصل جمع «بخشی از سود اکتسابی گیرنده تسهیلات به اضافه حق العمل بانک» نیز محاسبه و پرداخت شود. مبالغ دریافتی مذکور (حاصل جمع میزان افزوده شده بابت نرخ تورم و بخشی از سود اکتسابی به اضافه حق العمل بانک) به عنوان درآمد مشاع تلقی شده و به نسبت بین سپرده گذاران و بانک تسهیم گردد. با اعمال این روش تا حدود بسیار زیادی (صرف نظر از ریزه کاری های محاسباتی) تمامی اقشار جامعه اعم از سپرده گذاران و گیرندگان تسهیلات از ارزش افزوده فعالیت های اقتصادی بهره مند شده و ضمن پیشگیری از توزیع نامتعادل درآمدها و انباشت ثروت، گام مثبتی در برقراری عدل و قسط اسلامی برداشته خواهد شد.

در همین رابطه قابل ذکر است که در صورت تحقق بازنگری قانون عملیات بانکی بدون ربا براساس خوانش جدیدی از ربا، حتی می توان واحد سازمانی مشخصی در بانک ها داشت که فعالیت خود را براساس عقود اسلامی و مفهوم «تسهیم منافع» از فعالیت های اقتصادی (Profit Sharing) به عنوان یکی از اصول پذیرفته شده فقه شیعه (و نه توزیع سود با نرخ ثابت) در چارچوب عقود اسلامی محقق نمود، دقیقاً نظیر واحدهای بانکداری اسلامی که در ساختار سازمانی برخی از بانک های بین المللی ایجاد شده و این رویه را عمل می نمایند. بدین ترتیب می توان انتظار داشت با بلوغ فکری و اقتصادی جامعه، پیاده سازی نظام بانکداری اسلامی در مسیر صحیح آن قرار خواهد گرفت.

3-قانون پولی و بانکی کشور

در نظام پولی و بانکی کشور 3 وظیفه و یا نقش اصلی قابل تعریف است.

1-وظایف مقرراتی (Regulatory)

2-وظایف نظارتی (Supervision)

3-وظایف اعمال سیاست پولی (Monetary Policy)

در شیوه های نوین مدیریت نظام پولی در برخی از کشورها بین 3 نقش و وظیفه فوق تمایز قائل شده و وظایف و اختیارات مذکور را در دو سازمان مختلف توزیع نموده اند. بدین ترتیب که امور قانونگذاری و نظارت در یک سازمان ویژه و مستقل و اعمال سیاست های پولی به بانک مرکزی محول گردیده است. اگرچه رویه مذکور الزامی نبوده و کشورهایی که این تقسیم بندی را قائل شده اند به یک اصل مسلّم پایبند بوده اند و آن هم بحث استقلال کامل امور سیاست های پولی و بانکی (Monetary issues) از سیاست های مالی (Financial issues) بوده است. به عنوان مثال می توان از کشور ترکیه نام برد که با جداسازی امور مقرراتی و نظارتی از وظایف اعمال سیاست های پولی و ایجاد نهادی جدید در کنار بانک مرکزی به جنگ مشکلات بانکی اواخر دهه 90 میلادی رفت و به انجام اصلاحات بانکی در سال های اولیه قرن بیست و یکم در نظام بانکی ترکیه پرداخت.

بدین منظور لازم است قانون پولی و بانکی کشور با عنایت به 3 اصل فوق الاشعار و با لحاظ نمودن استقلال کامل امور پولی و بانکی و بدون دخالت دولت بازنگری گردد. این مهّم که هر 3 وظیفه یا نقش های مذکور در چارچوب یک سازمان (بانک مرکزی) و یا دو سازمان مستقل از یکدیگر (بانک مرکزی و نهاد مقرراتی و نظارتی) در قانون دیده شوند، امری است که براساس چگونگی هماهنگی های لازم و تعامل نزدیک و اثربخش سازمان ها در چارچوب سیاست های کلان اداری کشور می تواند مورد عنایت قرار گیرد. در عین حال، شناسایی بانک های هم سنخ و همگن و برنامه ریزی برای ادغام آنها جهت ایجاد بانک های توانمندتر از دیگر راهکارهایی است که می تواند مورد مطالعه قرار گیرد.

عضو هیأت مدیره بانک پاسارگاد *