خطر جرم انگاری تخلفات بانکی

توسعه اقتصادی و شکوفایی رشد و پیشرفت در هر جامعه ای در گروی حمایت از فعالیت های اقتصادی سالم و مولد است. نظام بانکی نیز از این قاعده مستثنا نیست و رشد و شکوفایی بانکداری منوط به جلب اعتماد مشتریان به نظام بانکی و حمایت از صنعت بانکداری در مقابل آسیب های احتمالی است. این مهم نیازمند سیاستگذاری مناسب در همه حوزه ها از جمله در حوزه حقوقی و قضایی است و از طریق جرم انگاری برخی رفتارها و پدیده ها در عرصه فعالیت های بانکی و اقتصادی متجلی می شود. در واقع، این موضوع همچون تیغ دولبه است و در عین حالی که باید از حقوق مشتریان و بانک ها حمایت کرد، اما نباید به ورطه افراط و تفریط درغلتید و با «جرم» تلقی کردن بسیاری از «تخلفات بانکی»، انبوهی از پرونده تخلف مدیران و کارکنان بانک ها را روانه مراجع قضایی کرد. متاسفانه این امر در طرح جدید بانکداری چندان رعایت نشده و یک بررسی ساده نشان می دهد که در این طرح دست کم ۱۸ بار از واژه «مجازات» استفاده شده است.

«تخلف» و «جرم» از دیدگاه حقوقی، دو پدیده کاملا متفاوت هستند و این تفاوت در برخی موارد، از زمین تا آسمان است؛ مثلا مجازات جرم «اخلال در نظام اقتصادی» طبعا با مجازات «تخلفات بانکی» و «جرائم اداری» قابل مقایسه نیست؛ کما اینکه مرجع رسیدگی به «تخلفات بانکی»، هیأت انتظامی بانک مرکزی و مرجع رسیدگی به جرائم - حتی جرائم مالی - قوه قضائیه است. با این وجود، به نظر می رسد که طرح جدید بانکداری در پاره ای موارد، «تخلفات بانکی» را سهوا یا عمدا «جرم» تلقی کرده است؛ ولو آنکه مرجع رسیدگی آن، هیأت انتظامی بانک مرکزی باشد. این طرح همچنین برای برخی دیگر از «تخلفات بانکی» نیز عناوین مجرمانه جزایی انتخاب کرده که این موضوع از مصادیق بارز جرم انگاری است و بدون تردید، حجم پرونده های ورودی به قوه قضائیه و هیأت انتظامی بانک مرکزی را صدچندان خواهد ساخت.

تفاوت حقوقی «جرم» و «تخلف»

نگاهی به طرح جدید بانکداری نشان می دهد که در این طرح حداقل ۱۸ بار از کلمه «مجازات» استفاده شده است. آیا این امر بدان معناست که در طرح جدید بانکداری، «تخلف» و «جرم»، همپوشانی معنایی دارند و هر دو واژه یک مفهوم را می رسانند؟ آیا با «جرم» تلقی کردن «تخلفات بانکی» در این طرح، شاهد افزایش حجم پرونده های تخلف مدیران و کارکنان بانک ها به مراجع قضایی خواهیم بود؟ در پاسخ به این سوال، «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها به «فرصت امروز» می گوید: «حتی کسانی که آشنایی کمی با الفبای حقوق دارند، می دانند که «تخلف» و «جرم»، دو پدیده متفاوت هستند. رسیدگی به جرائم و مجازات مجرمان منحصرا در صلاحیت محاکم جزایی قوه قضائیه است؛ درحالی که مرجع رسیدگی به «تخلفات بانکی»، هیأت انتظامی بانک مرکزی است. متاسفانه به نظر می رسد که طرح جدید بانکداری در برخی موارد، «تخلفات بانکی» را سهوا یا عمدا «جرم» تلقی کرده است؛ ولو آنکه مرجع رسیدگی آن، هیأت انتظامی بانک مرکزی باشد. در حقوق جزا، هر رفتاری که برای آن «مجازات» تعیین شده باشد، «جرم» محسوب می شود. تعیین «جرم» و مجازات قانونی آن نیز جزو صلاحیت های انحصاری قانونگذار است و با آیین نامه نمی توان جرم انگاری و تعیین مجازات کرد. این موضوع را در علم حقوق، «اصل قانونی بودن جرائم و مجازات ها» می گویند.»

به گفته این پژوهشگر بانکی، «طبق اصل ۲۶ قانون اساسی، رسیدگی و تعیین مجازات قانونی اقدامات مجرمانه صرفا در صلاحیت مراجع قضایی است و مراجع اداری، حق ورود و رسیدگی به اعمال مجرمانه و مجازات مجرمان را ندارند. البته باید به این نکته توجه داشت که تخلف اداری با هر درجه از اهمیت بالاخره «تخلف» است و «جرم» نیست. گستره «تخلف» نیز فقط محیط های اداری است، اما حوزه «جرم»، تمام جامعه را دربر می گیرد و تحت تأثیر قرار می دهد. در واقع، «تخلف» از دیدگاه حقوق اداری، رفتارهای ناشایست مدیران و کارکنان مجموعه های اداری یا عمومی است که به نحوی موجبات خدشه دار شدن حیثیت اجتماعی آن دستگاه و متضرر شدن آنها را فراهم می آورد. به همین خاطر، رسیدگی به تخلفات اداری برخلاف اقدامات مجرمانه در صلاحیت هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری یا مراجع مشابه است و در صورت اعتراض، دیوان عدالت اداری به این موضوع رسیدگی خواهد کرد. این ساده ترین تبیین مرز قانونی بین «جرم» و «تخلف» است.»

آسیب های قانون بانک مرکزی

او سپس گریزی به قانون جدید بانک مرکزی می زند و با اشاره به معایب و نقاط ضعف این قانون توضیح می دهد: «متاسفانه قانون بانک مرکزی، دایره صلاحیت قانونی هیأت انتظامی را به خارج از نظام بانکی تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت» تسری داده و هیأت انتظامی بانک مرکزی را عملا به یک شبه دادگستری تبدیل کرده است. به عنوان نمونه، این قانون، برخی اقدامات بانکی را «تخلف» محسوب کرده است: «تخلف از احکام این قانون و سایر قوانین مربوط و نیز تخلف از مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها، تخلف از شرایط و ضوابط مجوز های صادره بانک مرکزی و یا نقض هر یک از شرایط و ضوابطی که مجوز های مذکور براساس آنها صادر شده است، هرگونه رفتار «شخص تحت نظارت» که به تشخیص معاون تنظیم گری و نظارت می‎تواند به ناترازی وی یا سایر «اشخاص تحت نظارت» یا اخلال در نظام پرداخت کشور منتهی شود، عدم رعایت ضوابط تنظیم و نگهداری صحیح دفاتر، حساب ها، اطلاعات و صورت های مالی مطابق با مقررات و دستورالعمل های ابلاغی بانک مرکزی و عدم ارائه به موقع، صحیح و کامل داده ها، اطلاعات، صورت های مالی و گزارش ها به بانک مرکزی و... .»

به گفته «نظافتیان»، «در صنعت بانکداری و همچنین در قانون جدید بانک مرکزی، مقوله «تخلف» از «جرم» کاملا متمایز است و «تخلفات بانکی» را «جرم قضایی» محسوب نمی کنند. با وجود این، به نظر می رسد طرح جدید بانکداری در مواردی، «تخلف بانکی» را «جرم» محسوب کرده و برای آن مجازات قانونی تعیین کرده است، اما این پدیده دارای دو اشکال اصلی است؛ اشکال نخست، مغایرت با قانون اساسی است. براساس بند ۲ ماده ۱۵۸ قانون اساسی، تهیه لوایح قضایی در صلاحیت قوه قضائیه است، بنابراین طرح های قانونی که توسط نمایندگان پیشنهاد می شود و ماهیت قضایی دارد نیز مشمول این اصل قانون اساسی است، اما علاوه بر مغایرت طرح جدید بانکداری با اصل ۱۵۸ قانون اساسی، باید توجه داشت که جرم انگاری تخلفات بانکی در این طرح با سیاست قضازدایی و کاهش عناوین مجرمانه قوه قضائیه نیز مغایرت دارد. پس اینکه از یک طرف، سیاست قوه قضائیه، کاهش عناوین مجرمانه و قضازدایی است؛ ولی از طرف دیگر، نمایندگان با ارائه طرح های مختلف بر عناوین مجرمانه بیفزایند، منطقی به نظر نمی رسد؛ زیرا افزودن عناوین مجرمانه به مجموعه جرائم، نتیجه ای جز افزایش هزینه های عمومی و تراکم شدید پرونده های ورودی به مراجع قضایی در پی نخواهد داشت.»

تبعات جرم انگاری تخلفات بانکی

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها با اشاره به تبعات جرم انگاری «تخلفات بانکی» می افزاید: «مصیبت در صنعت بانکداری، زمانی به وجود می آید که «تخلفات بانکی» را «جرم» محسوب کنیم و نظام بانکی کشور را درگیر پیگیری پرونده های «تخلفات بانکی» در مراجع قضایی و هیأت انتظامی بانک مرکزی نماییم. اینکه تصور کنیم با سیاست بگیر و ببند، مشکلات ساختاری بانکداری کشور حل می شود و قیمت تمام شده منابع بانکی کاهش می یابد و به دنبال آن، سود تسهیلات بانکی هم کاهش پیدا می کند، راه حل مشکلات نظام بانکی نیست. من فکر نمی کنم که در سایر کشورها از موضوع ارجاع پرونده «تخلفات بانکی» برای حل مشکلات استفاده کنند. به نظر می رسد شدت علاقه به «تخلف» اعلام کردن بسیاری از اقدامات و تصمیمات مدیران و سهامداران بانک ها و جرم انگاری آنها موجب شده تا مرز مشخصی بین «تخلفات بانکی» داخل در صلاحیت های قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی و «تخلفات بانکی» واجد عناوین مجرمانه و داخل در صلاحیت مراجع قضایی ایجاد نشود. متاسفانه در طرح جدید بانکداری، «تخلفات بانکی» مشمول عناوین غیرمجرمانه نیز مشمول «مجازات» اعلام شده و این گونه قانون نویسی، هم شبکه بانکی و هم بانک مرکزی و هم مراجع قضایی و هم مردم را دچار مشکلات زیادی خواهد کرد.»

«نظافتیان» در پایان با تاکید بر اینکه «افراط و تفریط در جرم انگاری و «تخلف» اعلام کردن اقدامات مدیران و کارشناسان بانک ها، دردهای مزمن نظام بانکی کشور را درمان نخواهد کرد»، می گوید: «نتیجه این نوع جرم افزایی همانا سرازیر شدن پرونده های «تخلفات بانکی» به سوی مراجع قضایی و هیأت انتظامی بانک مرکزی است. تصور می کنم به جای جرم افزایی غیرمنطقی، راه حل درست مشکلات بانکی، محور قرار دادن بانک مرکزی در طرح ها و لوایح بانکی و استفاده از تجربیات ارزشمند مدیران خوشنام بانکی و نخبگان اقتصادی است. با بی اعتنایی به نظرات کارشناسی فرهیختگان نظام بانکی کشور، یک متن قانونی ننویسیم که همچون طرح ۶۷ ماده‎ای قانون بانک مرکزی با بیش از ۱۰۰ ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام روبه رو شود.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com