معافیت مالیاتی ضدتوسعه

حجم کم‎ درآمدهای مالیاتی وصول شده، تکیه بیش از حد بر مالیات اشخاص حقوقی و به طور کلی، اصرار بر مالیات های سهل الوصول از نوع مستقیم در مقابل غیرمستقیم از جمله ویژگی های عملکردی نظام مالیاتی ایران است. این عملکرد ناکارآمد، پیامدهای سلسله وار هم در ابعاد کلان و هم در بین بخش های اقتصادی دارد. بررسی ها نشان می دهد که برخی از بخش های اقتصادی نظیر بخش کشاورزی و بخش مالی و بیمه از معافیت ها و امتیازهای بالاتری برخوردار است. در سمت مقابل اما بخش استراتژیک و تولیدی مانند صنعت، سهم کمتری از چنین امتیازهایی دارد. بندهای قانونی معافیت ها در همه حوزه های فعالیت اقتصادی رخنه کرده و با هدف حمایت، آنها را از شمول مالیات خارج ساخته است. در حالی که این سیاست های حمایتی، با توجه به حلقه های منفصل سیاست گذاری مالیاتی در کشور، منجر به ایجاد امتیازهای ویژه به گروه های ذی نفع و انحصار در برخی فعالیت ها شده است.

در کنار این پیامد، شفافیت و دسترسی به اطلاعات که مهمترین ابزار سیاست گذاری در حکمرانی است، دچار خدشه شده و عارضه آن نه فقط عملکرد اقتصاد بلکه کل نظام سیاسی، اداری و اجتماعی را نیز دربر گرفته است. موارد معافیتی گسترده ای که در برخی موارد به حدی گنگ و مبهم هستند که قابلیت تعیین حدود و وسعت آن و ارزیابی اثرات آنها به سختی ممکن بوده و یا غیرممکن است و این واقعیت، ارزیابی و تحلیل اثر معافیت ها در اقتصاد ایران را با چالش مواجه می کند. به همین دلیل است که تاکنون آمار رسمی و یا پژوهشی که اندازه گیری یا برآورد دقیقی از میزان معافیت های مالیاتی در نظام مالیاتی ایران داشته باشد، انجام نگرفته است. در این راستا، بازوی پژوهشی سازمان برنامه و بودجه در یک گزارش جامع به بررسی «معافیت های مالیاتی و آثار و ظرفیت های درآمدی آن» پرداخته است.

چرا نظام مالیاتی ناکارآمد است؟

معافیت مالیاتی در ادبیات اقتصادی، ابزاری برای سیاست گذاری در حمایت از فعالیت های یك بخش و توزیع درآمد است كه در همه اقتصادها مورد استفاده سیاست گذار قرار می گیرد. البته نه تنها كاركرد این ابزار در بین كشورها متفاوت بوده، بلكه عملكرد آن نیز در كشورهای مختلف، متمایز است. کما اینکه مهمترین كاركرد سیاست گذاری معافیت های مالیاتی در ایران، حمایت از بخش ها و اقشار جامعه است، اما سازوكار به كارگیری آن موجب شده تا عملكرد این ابزار در كشور موفق نباشد. ساختار سیاست گذاری، تشكیلات قانونگذاری و اجرای آن در كشور، حلقه های متصل به یكدیگر نبوده و تصمیم سازی ها در هر سه حوزه مذكور، به نحو مطلوب انجام نمی شود.

گزارش مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری نشان می دهد معافیت های موجود در نظام مالیاتی ایران بسیار گسترده بوده و اغلب فعالیت های اقتصادی را دربر می گیرد. علاوه بر این، برخی بندهای قانونی دارای متن مبهم و برخی دیگر، قلمرو معافیت خاصی را چنان گسترده به همه فعالیت ها تعمیم داده که علاوه بر طبقه بندی، ارزیابی اثرات آن را نیز با مشکل مواجه ساخته است.

بررسی و طبقه بندی معافیت های مالیاتی در ایران نشان می دهد که بخش خدمات به ویژه خدمات مالی و بیمه در مقایسه با بخش های دیگر، بیشترین امتیاز را از حیث معافیت های مالیاتی دارد. درآمد حاصل از تولیدات بخش کشاورزی نیز به طور کامل، مشمول معافیت از پرداخت مالیات است. در سوی مقابل، بخش تولیدی صنعت متاسفانه کمترین برخورداری از حمایت معافیتی را در نظام مالیاتی ایران دارد. چنین ساختاری در نظام مالیاتی و مشوق ها موجب شده است تا عملکرد این نظام در مقایسه با کشورهای دیگر، حتی کشورهای منطقه خاورمیانه نیز متفاوت باشد. به طوری که براساس آمارها، شاخص نسبت درآمدهای مالیاتی وصول شده به تولید ناخالص داخلی به عنوان مهمترین شاخص عملکردی در این زمینه، بین سال های 1385 تا 1398 به طور متوسط 7 درصد بوده است، حال آنکه این نسبت برای کشورهای آسیایی منطقه حدود 14 درصد و برای کشورهای اروپایی و آمریکای شمالی حدود 26 درصد است. همچنین متوسط نسبت مالیات وصول شده به هزینه های جاری دولت در ایران 45 درصد بوده است که این نسبت برای کشورهای منطقه 52 درصد و برای اروپا و آمریکا 62 درصد است. به عنوان شاخص دیگر، حدود 42 درصد کل درآمدهای مالیاتی ایران (تقریبا نیمی از مالیات) توسط مالیات بر اشخاص حقوقی پوشش داده می شود؛ در حالی که این نسبت برای کشورهای منطقه 19 درصد و برای اروپا و آمریکای شمالی 12 درصد است.

نظام مالیاتی مخرب بخش تولید

همانطور که اشاره شد، سیاست گذاری معافیت های مالیاتی در ایران به گونه ای است که مهمترین کارکردش، حمایت از بخش ها یا اقشار جامعه تعیین شده است، اما سازوکار به کارگیری آن سبب شده که این ابزار در کشور به اهداف خود نرسد. نابسامانی در این بخش موجب شده تا بخش های بزرگی از اقتصاد کشور از معافیت های زیادی برخوردار شوند، در حالی که بخش هایی مانند صنعت و معدن یکی از بالاترین نرخ های مالیات را می پردازند. این مسئله باعث شده است تا ساختار تولید و عملکرد اقتصاد ایران تحت تاثیر قرار بگیرد. از سوی دیگر، سهم ۵۵ درصدی حقوق بگیران و صنایع کوچک و متوسط از مالیات های پرداختی، از نابرابری مالیاتی گسترده ای در کشور حکایت دارد.

براساس این گزارش، بخش زیادی از نامتقارنی در وصول درآمدها بین انواع مالیات، به معافیت های مالیاتی مربوط است. به طوری که نسبت قابل توجهی از درآمدهای وصول شده مالیات بر اشخاص حقوقی، از محل شرکت های تولیدی غیردولتی است که در بخش های تولیدی اقتصاد فعالیت می کنند. بخش خدمات نیز براساس طبقه بندی معافیت ها، سهم قابل توجهی از معافیت های مالیاتی را به خود اختصاص داده و در نتیجه سهم این بخش از مالیات وصول شده، شکاف زیادی با عملکرد وصول بخش صنعت در نظام مالیاتی کشور دارد. بنابراین سیاست گذاری نادرست مالیاتی از جمله در زمینه معافیت ها، ساختار تولید و عملکرد اقتصاد کشور را به صورت مؤثری تحت الشعاع قرار داده است. به نظر می‎رسد تعدیل ساختار این معافیت ها چه به لحاظ حذف برخی موارد مهم آن و چه به لحاظ بازطراحی ساختار و هدف گیری بخشی از آن می تواند نظام اقتصادی کشور و تولید را با گشایش همراه سازد.

آنچه در نظام مالیاتی ایران مشهود است، برخورد دوگانه و نابرابر این نظام با بخش های مختلف تولیدی و خدماتی اقتصاد کشور است. چه ‎بسا ممکن است این برخوردهای دوگانه، توجیه عدالت محور داشته باشد، اما واقعیت آن است که سیاست گذاری ای که نظام مالیاتی کشور به دنبال آن است، نه عدالت بلکه نابرابری بیشتر و تخریب شریان های تولید و انگیزه ها در بخش های مهجور را موجب شده است. نکته جالب توجه آنجاست که بخش خدمات مالی و پولی بیشترین معافیت های مالیاتی اعم از مالیات مستقیم و غیرمستقیم را شامل می شود، به گونه ای که این معافیت ها محدود به قوانین مالیاتی خود نظام مالیاتی نبوده و انواع قوانین مختلف نظیر قوانین احکام دائمی برنامه های توسعه، رفع موانع تولید، قوانین حمایت از مناطق آزاد و شرکت های دانش بنیان و قوانین گمرکی به منظور اعمال حمایت موردی از فعالیت های مختلف را دربر می گیرد.

بار مالیاتی بر دوش اقشار ضعیف

اشخاص حقوقی غیردولتی که بخش عمده آن را بنگاه های اقتصادی با اندازه کوچک و متوسط، به ویژه در بخش صنایع تولیدی تشکیل می دهند، مهمترین سهم را از مالیات های مستقیم که همان مالیات بر درآمد است، پرداخت می کنند که سهم آن حدود 37  درصد است. همچنین مالیات افراد حقوق بگیر چه در بخش دولتی و چه در بخش خصوصی که آسان ترین پایه مالیاتی برای دریافت درآمدهای آن است، تقریبا 18  درصد درآمد مالیات های مستقیم را تشکیل داده است. به عبارت دیگر، حدود 55  درصد مالیات های مستقیم توسط دو پایه مالیاتی بنگاه های اقتصادی و افراد حقوق بگیر پرداخت می شود. کارمندان و کارکنان بخش های دولتی و خصوصی نیز ازجمله اقشار طبقه متوسط و پایین جامعه هستند که به دلیل آسیب پذیری آنها در مقابل نوسانات اقتصادی به ویژه نرخ های تورم و بیکاری بالا در جامعه، نیازمند حمایت دولت از لحاظ درآمدی هستند، اما همان گونه که بازوی پژوهشی سازمان برنامه و بودجه گزارش داده است، بیشترین درآمد مالیاتی که دولت از ناحیه مالیات های مستقیم دریافت می کند، متعلق به اقشار معمولا ضعیف است.

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com