نروژی کردن استفاده از درآمد نفت

مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارشی به آسیب‌شناسی نظام بانکی و نحوه تسویه درآمدهای ارزی حاصل از نفت بین دولت و بانک مرکزی پرداخت. در بخشی از این گزارش آمده است:

بررسی‌ها نشان می‌دهد به دلیل عدم تعریف رابطه صحیح میان دولت و بانک مرکزی، نحوه تبدیل درآمدهای ارزی دولت (حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی) به ریال و واریز این وجوه به خزانه‌داری کل کشور، همواره یکی از کانال‌های انتقال بی‌انضباطی مالی دولت به نظام پولی و یکی از مصادیق سلطه مالی در اقتصاد است. در واقع هرگونه نوسان در درآمدهای نفتی دولت، بلافاصله در سیاست‌های پولی (به واسطه تغییر خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی) و یا در سیاست‌های ارزی (به واسطه تغییر حجم منابع عرضه شده در بازار) نمود می‌یابد.

مروری بر تجربه نروژ در استفاده از درآمدهای ارزی منابع طبیعی

استفاده از درآمدهای ارزی حاصل از نفت در کشورهای نفت‌خیز باعث ایجاد مشکلاتی می‌شود که از جمله آن انتخاب بین نرخ ارز پایین با عرضه گسترده ارز نفتی در بازار، یا حفظ نرخ ارز در سطح رقابتی ولی افزایش پایه پولی و به تبع آن تورم می‌باشد. به منظور مقابله با این مشکل، کشورهای نفت‌خیز براساس ساختار اقتصادی خود، ترکیبی از سیاست‌های مختلف را اتخاذ می‌کنند.

از آنجا که به نظر می‌رسد پیشرفته‌ترین مدل برای استفاده بهینه از درآمدهای نفتی در کشور نروژ پیاده شده است، در این بخش تجربه این کشور معرفی می‌گردد. مکانیسم توزیع درآمدهای حاصل از نفت و نحوه استفاده از آن در بودجه دولت در نروژ، درآمدهای حاصل از فروش نفت از سه بخش تشکیل می‌شود:

1- عایدی مالی مستقیم دولت (SDFI) از فروش نفت: بخش عمده منابع حاصل از فروش نفت توسط دولت به ارز خارجی است و به صورت روزانه، به حساب‌های واسطه در بانك مركزی نروژ منتقل می‌شود. درآمدهای مذكور پیش از انتقال به حساب صندوق بازنشستگی دولت- جهانی كه وظیفه سرمایه‌گذاری در كشورهای دیگر را دارد، در این حساب‌های واسطه نگهداری (GPFG) می‌شود. شیوه تبدیل این بخش از درآمدهای ارزی حاصل از نفت به كرون و بالعكس در ادامه تشریح خواهد شد.

2- فروش نفت توسط شركت‌های نفتی بخش‌خصوصی: دولت نروژ حدود 78 درصد درآمد«مالیات نفتی» حاصل از فروش نفت شركت‌های خصوصی نفتی را به عنوان مالیات دریافت می‌کند كه این اقدام شش بار در سال(در ابتدای هر دوره دوماهه) انجام می‌گیرد. درآمد دولت از این محل، به‌علاوه سهم دولت از سود شركت‌های نفتی به كرون (واحد پول نروژ) دریافت می‌شود. لذا شركت‌های نفتی خصوصی كه نفت را به ارزهای خارجی می‌فروشند، خود عهده‌دار تبدیل ارز به كرون هستند.

3- سهم سود دولت در شركت نفتی استات‌اویل كه به واحد كرون دریافت می‌شود. در نروژ، بانك مركزی مسئولیت ثبت كلیه تراكنشهای پولی (كرونی) و ارزی مربوط به انتقال مازاد GPFG و یا جبران كسری بودجه از محل بازگشت حاصل از GPFG حاصل از فعالیت‌های نفتی به را برعهده دارد.

دولت نروژ همه‌ساله به منظور بودجه‌ریزی، درصدی از كل بودجه را به‌عنوان کسری بودجه غیرنفتی در نظر می‌گیرد. حجم كسری بودجه غیرنفتی دولت نروژ، تابع یك قاعده مالی است: «به‌طور متوسط در طول زمان، كسری غیرنفتی ساختاری بودجه دولت مركزی، نباید از بازده حقیقی سرمایه موجود در GPFG (که حدود 4درصد تخمین زده می‌شود) بیشتر شود.

در حالت عادی، درآمد نفتی غیرمستقیم دولت كه به كرون دریافت می‌شود (حاصل از مالیات شركت‌های نفتی خصوصی و نیز سهم سود شركت نفت دولتی نروژ در شركتهای خصوصی مذكور)، صرف پوشش این میزان كسری بودجه غیرنفتی دولت می‌شود. مابقی درآمدهای كرونی مذكور (یعنی مازاد بر مبالغ لازم برای تأمین كسری بودجه غیرنفتی سالیانه دولت)، به GPFGمنتقل می‌گردد.

به‌طور كلی رابطه زیر میان اجزای مختلف درآمدهای نفتی برقرار است:

جریان نقدی خالص دولت حاصل از فعالیت‌های نفتی= مالیات نفتی به واحد كرون (از شركت‌های خصوصی) + درآمد خالص SDFI به واحد ارزی+ سهم سود دولت در شركت‌های نفتی= كسری بودجه بدون نفت دولت+ انتقالات به صندوق GPFG پیش از سال 2114 ، درآمدهای كرونی دولت حاصل از مالیات نفتی همواره بیش از كسری بودجه غیرنفتی دولت بوده است. در این حالت بانك مركزی نروژ مسئولیت تبدیل كرون مازاد را به ارز خارجی (با خرید ارز در بازار) و واریز آن به صندوق GPFG برعهده داشته است.

در این فرآیند، موجودی حساب‌های دولت نروژ نزد بانك مركزی، به میزانی كه بیش از جبران كسری بودجه دولت است، از حساب‌های دولت كسر شده و صرف خرید ارز می‌شود. ارز خریداری شده نیز در پایان روز به حساب‌های واسطه ارزی منتقل می‌گردد و در انتهای هر ماه از ترازنامه بانك مركزی خارج شده و به حساب GPFG منتقل می‌گردد. به این ترتیب فرآیند خرید ارز از بازار توسط بانك مركزی، تأثیر بر حجم پایه پولی (اندازه ترازنامه بانك مركزی) ندارد. همچنین جمع‌آوری ارز از بازار، منجر به افزایش نرخ ارز و حفظ قدرت رقابت تولیدات داخلی نیز می‌شود.

توضیح آنکه فرآیند تبدیل منابع ارزی SDFI به کرون و بالعکس و نحوه ثبت این تراکنش‌ها در ترازنامه بانک مرکزی نروژ به شرح زیر است: (ساختار کلی ترازنامه بانک مرکزی نروژ در جدول فوق ارائه شده است):

1- بانک مرکزی نروژ کل درآمدهای ارزی ناخالص SDFI را خریداری می‌کند و معادل کرونی آن را به حساب‌های دولت نروژ نزد بانک مرکزی منتقل می‌نماید.

2- مخارج عملیاتی و سرمایه‌گذاری SDFI از قبل در بودجه دولت مرکزی پیش‌بینی شده و از محل حساب‌های دولت نزد بانک مرکزی نروژ پرداخت می‌گردد. همچنین اگر SDFI نیاز به مخارج ارزی داشته باشد، بانک عامل SDFI مسئولیت تبدیل منابع کرونی به ارز را برعهده خواهد داشت.

3- مابه‌التفاوت درآمدها و مخارج SDFI در پایان هر روز، توسط بانک مرکزی نروژ به ارز تبدیل شده و به حساب GPFG منتقل می‌شود. این کار با انتقال مبالغ کرونی مذکور از حساب‌های دولت نزد بانک مرکزی نروژ به حساب کرونی GPFG نزد این بانک (در سمت بدهی‌های ترازنامه بانک مرکزی) و از سوی دیگر، کسر از دارایی‌های ارزی بانک مرکزی نروژ و افزودن به دارایی‌های ارزی GPFG نزد بانک مرکزی نروژ (در سمت دارایی‌های ترازنامه بانک مرکزی)، در پایان هر روز انجام می‌گیرد.

لازم به ذكر است در شرایطی كه درآمدهای كرونی حاصل از نفت، كفاف كسری بودجه غیرنفتی دولت را ندهد، بانك مركزی نروژ وظیفه فروش مقداری از منابع ارزی SDFI و واریز وجوه كرونی حاصله به حساب‌های دولت نروژ را نیز برعهده خواهد داشت. این اقدام (فروش ارز توسط بانك مركزی) به صورت تدریجی در طول سال انجام می‌شود و مقدار و زمان فروش این منابع در هر ماه از پیش اعلام شده و فعالان بازار از آن اطلاع دارند.

با تفكیك فرآیندهای مربوط به

1- ذخیره‌سازی منابع ارزی

GPFG) 2- عملیات بانك مركزی نروژ و

3- فرآیند بودجه‌ریزی دولت، بانك مركزی نروژ عملا امكان سیاستگذاری پولی مستقل براساس هدفگذاری تورم را دارد و هیچگونه الزامی برای تبدیل درآمدهای ارزی حاصل از نفت به کرون (و برعکس) را ندارد.در واقع بخشی از درآمدهای ارزی حاصل از نفت مطابق قاعده مالی (بودجه‌ای) مصرف شده و باقی‌مانده آن نیز از ترازنامه بانک مرکزی خارج می‌شود.همچنین هر چند سیاست‌های ارزی نروژ متاثر از مقدار کسی بودجه دولت است اما این میزان کسری بودجه نیز مطابق یک قاعده مالی مشخص، از پیش تعیین شده است و امکان مدیریت بازار ارز را نیز برای بانک مرکزی نروژ فراهم می‌نماید.

جمع بندی

استقلال نسبی سیاست‌های پولی،‌ ارزی و مالی نروژ از یکدیگر ریشه در موارد زیر دارد:

1- بودجه‌ریزی اصولی و تعیین کسری بودجه بدون نفت مطابق یک قاعده مالی و اجازه استفاده از درآمدهای کرونی حاصل از نفت برای دولت، ‌صرفا در سقف کسری بودجه بدون نفت.

2- وجود صندوق GPFG و تمرکز درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت (مازاد بر منابع در نظر گرفته شده برای جبران کسری بودجه بدون نفت) در آن.این صندوق هم کارکرد ذخیره ثروت بین نسلی را دارد و هم مانع ورود شوک‌های نفتی به درون اقتصاد می‌شود.

3- کرونی بودن بخش عمده درآمدهای نفتی دولت (در قالب مالیات از شرکت‌های نفتی).

4- عرضه قاعده‌مند بخشی از درآمدهای ارزی حاصل از نفت به اقتصاد (صرفا بخشی از درآمد ارزی شرکت‌های نفتی خصوصی در بازار عرضه می‌شود.)

5- امکان دسترسی بانک مرکزی نروژ به منابع SDFI به‌منظور اجرای سیاست‌های ارزی، البته به صورت شفاف و از پیش‌تعیین شده که موجب شوک نشده و اخلالگر نباشد.

چنانکه بیان شد، در نروژ بخشی از نفت میادین توسط بخش خصوصی به فروش می‌رسد و بخش عمده درآمد حاصل از آن در قالب مالیات شرکت‌های مذکور، به واحد پولی نروژ (کرون) اخذ می‌شود.اما توجه به این نکته ضروری است که در ایران، براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسی، «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل معادن و...در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید.» همچنین به موجب ماده(2) قانون نفت مصوب 1366/7/23:

«منابع نفت کشور جزو انفال و ثروت‌های عمومی است و طبق اصل چهل‌و پنجم قانون اساسی در اختیار حکومت اسلامی می‌باشد.همچنین کلیه تاسیسات و تجهیزات و دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری‌هایی که در داخل و خارج کشور توسط وزارت نفت و شرکت‌های تابعه به عمل آمده یا خواهد آمد، متعلق به ملت ایران و در اختیار حکومت اسلامی خواهد بود.اعمال حق حاکمیت و مالکیت نسبت به منابع و تاسیسات نفتی متعلق به حکومت اسلامی که براساس مقررات و اختیارات مصرح این قانون به عهده وزارت نفت می‌باشد که برطبق اصول و برنامه‌های کلی کشور عمل نماید.»

همچنین در ماده (1) و جزء«3» بند «ت» ماده(3) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت نیز بر اعمال حق حاکمیت و مالکیت از سوی وزارت نفت به نمایندگی از سوی حکومت اسلامی و عدم انتقال آن تاکید شده است.براین اساس، امکان اجرای مدل نروژ در خصوص نحوه فروش نفت توسط شرکت‌های خصوصی و اخذ مالیات از آنها وجود ندارد.

اما این مساله مانع اقتباس از مدل نروژ نیست، زیرا امکان فروش نفت توسط دولت به شرکت‌های خصوصی داخلی، به واحد پولی ریال، وجود دارد.شرکت‌های خصوصی مذکور نیز می‌توانند عملیات فروش نفت به خریداران خارجی را مستقلا انجام دهند.در واقع مفاد مواد مذکور از قانون اساسی و قانون نفت، مانعی برای ورود بخش خصوصی به عرصه فروش نفت نیست. اما به هر حال باید توجه داشت که کارآمدی فرآیند به کار گرفته شده در نروژ، ریشه در ساختار اقتصادی این کشور و به‌طور خاص، توسعه بخش غیردولتی، نظام مالیاتی کارآمد و شفاف، انضباط مالی دولت و وابستگی کمتر بودجه دولت به درآمدهای نفتی دارد.