ایرادهای بودجه 94 به روایت مرکز پژوهش‌های مجلس

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به وضعیت منابع و مصارف لایحه بودجه سال آینده کل کشور پرداخت. در مقدمه گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره وضعیت منابع و مصارف لایحه بودجه سال آینده کل کشور آمده است: در این گزارش پس از تشریح شرایط اقتصادی کشور، کارکردهای بودجه (به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاست‌گذاری اقتصادی) بررسی و سپس با راهبردهای اصلی دولت در تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال 1394 کل کشور مقایسه شده است. همچنین ضمن مرور ترکیب منابع و مصارف عمومی لایحه بودجه، محورهای اصلی تصمیم‌گیری مجلس شورای اسلامی پیرامون بودجه سال 1394 ارائه شده است. 

در این گزارش با اشاره به شرایط اقتصادی کشور در هنگام تقدیم لایحه تصریح شده است: در سال‌های اخیر متغیرهای اقتصاد کلان کشور یک دوره بی‌ثباتی را تجربه کرده‌اند و از سال 1391 شرایط رکود تورمی بر اقتصاد کشور حاکم بوده است. طبق گزارش بانک مرکزی نرخ رشد اقتصادی کشور در سال 1392، به میزان منفی 1.9 درصد و نرخ تورم 34.7 درصد بوده است. با این حال، آمارهای مربوط به سه ماهه اول 1393 نشان می‌دهد، نرخ رشد اقتصادی در سه ماهه اول 1393 برابر 4.6 درصد بوده است. همچنین نرخ تورم در پایان آبان ماه 1393 به 18.2 درصد رسیده است و با توجه به نرخ 15 درصدی تورم نقطه‌به‌نقطه انتظار می‌رود روند کاهشی تورم در ماه‌های آتی سال 1393 ادامه یابد. 

به عقیده اغلب کارشناسان، چشم‌انداز نرخ رشد اقتصادی کشور در سال 1393 مقداری مثبت و البته ناچیز است. طبق گزارش صندوق بین‌المللی پول، نرخ رشد اقتصادی ایران در سال‌های 2014 و 2015 به ترتیب 1.5 و 2.2 درصد پیش‌بینی شده است. بانک جهانی نیز نرخ رشد اقتصادی کشور را برای این دو سال به ترتیب 1.5 و 2 درصد پیش‌بینی کرده است. 

بدین ترتیب باوجود بی‌ثباتی شدید متغیرهای کلان از قبیل نرخ تورم، نرخ ارز و غیره در سه سال گذشته، در سال جاری نااطمینانی نسبت به آینده اقتصاد کاهش یافته و شاهد کاهش نسبی تورم و مثبت شدن نرخ رشد اقتصاد و البته ثبات نسبی نرخ ارز در سال 1393 بوده‌ایم. با این وجود، برای سال 1394 به سبب کاهش قیمت نفت و نامشخص بودن وضعیت تحریم‌ها پیش‌بینی روند متغیرهای اقتصادی دشوار است. 

مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه ارزش منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی را مورد اشاره قرار داده و افزوده است: در قانون بودجه 1393، قیمت هر بشکه نفت‌خام و میعانات گازی 100 دلار، نرخ برابری دلار مبنای محاسبات بودجه معادل 26.500 ریال، صادرات نفت خام یک میلیون بشکه در روز، صادرات میعانات گازی 297 هزار بشکه در روز و فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها 120 هزار بشکه در روز در نظر گرفته شده بود. در لایحه بودجه 1394، قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی 72 دلار، نرخ برابری دلار مبنای محاسبات بودجه معادل 28.500 ریال و صادرات نفت‌خام و میعانات گازی همانند سال 1393 در نظر گرفته شده است. 

پیش‌بینی عملکرد مقادیر مذکور در سال 1393 گویای آن است که میانگین قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی تا پایان سال حدود 93 دلار، نرخ برابری دلار معادل 26.500 ریال، صادرات نفت خام حدود 1.08 میلیون بشکه در روز، صادرات میعانات گازی نزدیک 238 هزار بشکه در روز و وصولی حاصل از فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها حدود 20 هزار بشکه در روز خواهد بود. 

با فروض مطرح شده، ارزش کل صادرات نفت خام و میعانات گازی در قانون بودجه 1393 حدود 51 میلیارد دلار منظور شد که پیش‌بینی می‌شود، حدود 45میلیارد دلار عملکرد داشته باشد؛ این رقم در لایحه بودجه 1394، حدود 37 میلیارد دلار در نظر گرفته شده است. پس از کسر سهم شرکت نفت (5.39 میلیارد دلار) و سهم صندوق توسعه ملی (6.83میلیارد دلار) از صادرات نفت‌خام و میعانات گازی (37.16میلیارد دلار) می‌توان نتیجه گرفت حدود 24.94 میلیارد دلار (710.760میلیارد ریال) بابت سهم دولت از منابع حاصل از صادرات نفت در ردیف 210101 و ردیف 210109 پیش‌بینی شده است. 

در همین حال، بند «ن» تبصره «2» ماده واحده به دولت اجازه می‌دهد، مازاد درآمدهای پیش‌بینی شده ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی (که می‌تواند ناشی از افزایش قیمت نفت یا افزایش صادرات یا افزایش نرخ ارز باشد) تا سقف 150 هزار میلیارد ریال را صرف سرفصل‌های متعدد و کلی کند. در نتیجه، بر این اساس وجوهی  برای واریز به حساب ذخیره ارزی باقی نخواهد ماند. 

این در حالی است که حساب ذخیره ارزی طبق ماده (14) قانون نفت مصوب 1390 و ماده (85) قانون برنامه پنجم توسعه برای جلوگیری از آثار نوسانات قیمت نفت بر ثبات بودجه تشکیل شده و هرگونه استفاده از مازاد منابع نفتی نسبت به پیش‌بینی بودجه باید از طریق سازوکار حساب ذخیره ارزی صورت گیرد. 

طبق ماده (85) قانون برنامه عواید حاصل از صادرات نفت (اعم از نفت خام و میعانات گازی) به‌صورت نقدی و تهاتری و درآمد دولت از صادرات فرآورده‌های نفتی و خالص صادرات گاز پس از کسر مصارف ارزی پیش‌بینی شده در جدول‌های قانون بودجه کل کشور و پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود، اما حکم بند «ن» تبصره «2» ماده واحده نه تنها این سازوکار را مخدوش کرده، بلکه با تغییر ماده (85) قانون برنامه، حکم به واریز مازاد منابع نفتی بیش از 150هزار میلیارد دلار به صندوق توسعه به جای واریز به حساب ذخیره ارزی داده است. علاوه بر این، روش پیشنهادی (باوجود آنکه در چند سال اخیر در بودجه‌های سنواتی تکرار شده است) به معنای تصویب متمم بودجه ضمن تصویب بودجه سنواتی است که در عمل خلاف اصول بودجه‌ریزی به‌ویژه در شرایط محدودیت منابع است. 

مرکز پژوهش‌های مجلس از دیگر محورهای مهم تصمیم‌گیری در لایحه بودجه 1394، توجه به سهم صندوق توسعه ملی از منابع نفتی دانسته و عنوان کرده است: براساس قانون برنامه پنجم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی از 20 درصد شروع شده و هر ساله سه درصد به آن اضافه خواهد شد. در نتیجه، در سال 1394 باید این سهم حداقل 32 درصد در نظر گرفته شود، اما در تبصره «2» لایحه بودجه 1394 این سهم 20 درصد منظور شده است. این اقدام نه تنها برخلاف ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه بوده، بلکه با بند «18» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر افزایش سالانه سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت مغایر است. 

حساب ذخیره ارزی که به منظور تعادل‌بخشی بودجه عمومی کشور در مواجهه با کاهش درآمدهای نفتی تشکیل شد، در عمل فاقد منابع است. در سال 1394 که دولت با نوسان احتمالی منابع نفتی مواجه خواهد شد، وجود سازوکارهای مناسب برای جبران کاهش درآمدهای نفتی یکی دیگر از محورهای مهم تصمیم‌گیری مجلس است.