طرح مطلب:
برخلاف قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 که بانك مركزي را مسئول تنظيم و اجراي سياست پولي و اعتباري بر اساس سياست كلي اقتصادي كشوراعلام وهدف آن راحفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و تسهيل مبادلات بازرگاني و كمك به رشد اقتصادي كشو تعیین کرده است،اما قانون بانک مرکزی مصوب 1402 اولین وظیفه قانونی بانک مرکزی را "...جلوگیری از بروز تخلف توسط اشخاص تحت نظارت و تنبیه اشخاص تحت نظارت متخلف..." تعیین کرده است . خدا عالم است اما شاید این امرنشان از شدت علاقه تنظیم کنندگان قانون مورد اشاره به برخورد با تخلفات اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی برای اقتداری بخشی به این بانک بوده است.به هرحال در این زمینه پرسش آن است که آیا ماده 22 قانون بانک مرکزی با ابداع یک تعریف قانونی خاص تحت عنوان " اشخاص تحت نظارت "راه را برای اعمال نظارت قانونی بانک مرکزی بر اشخاص خارج از سیستم بانکی کشور گشوده است تا این بانک بتواند از طریق هیات انتظامی بانک مرکزی همانگونه که با تخلفات شبکه بانکی کشور برخورد قانونی می کند قانونآ بتواند بر اشخاصی که خارج از سیستم بانکی اما به نحوی مرتبط با بانکها وعملیات پولی هستند ، اعمال نظارت قانونی کند ودر صورت لزوم پرونده تخلفات آنان را همانند تخلفات بانکها به هیات انتظامی بانک مرکزی ارجاع دهد تا مجازات شوند وتخلف نکنند و با این راهکار نظارت بانکی بر اشخاص غیر بانکی محقق شود؟
با هم موضوع را پی میگیریم:
مقدمه: پیشینه قانونی
قانون بانک مرکزی مصوب آذرماه 1402است.این قانون نوآوری های قابل اجرا همراه با نوآوری های غیر قابل غیر قابل اجرا بسیار دارد.از جمله آنکه در بند الف ماده 67 آن تصریح شده است:"... این قانون، اصلاح قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱18/04/1352با اصلاحات و الحاقات بعدی است. از تاریخ لازمالاجرا شدن این قانون، مواد (۱) تا (۱۷)، بندهای «ب»، «ج» و «د» ماده (۱۸)، مواد (۱۹) تا (۲۶)، (۳۹)، (۴۰) و (۴۲) تا (۴۴) قانون مذکور، نسخ می شود..." با این تصریح حسب قواعد قانون نویسی قانون مورد بحث در واقع اصلاحیه قانون پولی وبانکی است وقانون مستقل محسوب نمی شود.لذا قانون بانک مرکزی بایستی "قانون اصلاح قانون پولی وبانکی مصوب 1351" نام می گرفت.اما این اصلاحیه " قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران " تعیین شده است. به هر حال از جمله نوع آوری های قانون جدید بانک مرکزی تاسیس یک نهاد حقوقی جدید بنام اشخاص تحت نظارت است.قانون بانک مرکزی " اشخاص تحت نظارت" را بدین گونه تعریف کرده است:"... اشخاص تحت نظارت: کلیه مؤسسات اعتباری، صندوق های قرضالحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر مؤسسات سپردهپذیر، شرکتهای واسپاری (لیزینگ)، صرّافی ها، شرکتهای مدیریت دارایی های مؤسسات اعتباری، شرکتهای اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت، اشتغال دارند، در این قانون، با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد میشوند. تشخیص مصادیق، بر عهده بانک مرکزی است..."
جمله " تشخیص مصادیق، بر عهده بانک مرکزی است... "بدین معناست که مصادیق اشخاص تحت نظارت در قانون بانک مرکزی جنبه حصری ندارد وبا این جمله در واقع به بانک مرکزی اختیار تام داده شده تا بدون محدودیت هر زمان لازم بود کلیه اشخاص حقیقی یا حقوقی که بهنحوی با شبکه بانکی مرتبط هستند را مصداق اشخاص تحت نظارت تلقی نماید و آنان را تحت پیگرد قانونی هیئت انتظامی قرارداد. مثلاً شاید روزی، روزگاری مؤسسات وصول مطالبات و اعضای هیئتمدیره آنها یا پلتفرمهای دریافت پرداخت الکترونیکی وجوه نیز بهعنوان اشخاص تحت نظارت تحت پیگرد بانکی هیئت انتظامی بانک مرکزی قرار گیرند. زیرا آنان نیز با شبکه بانکی کم یا بیش مرتبط هستند. این گستردگی تعریف و امکان نامحدود افزایش مصادیق اشخاص تحت نظارت، بدین معناست که طراحان قانون در نظر داشتهاند علاوه بر شبکه بانکی کشور، دامنه یا وسعت شمول نظارت بانک مرکزی و گسترش صلاحیت قانونی هیئت انتظامی را به اشخاص حقیقی و حقوقی داخل و خارج شبکه بانکی کشور هم سرایت دهند. حال پرسش آن است: آیا بانک مرکزی از نظر ساختاری و تشکیلات سازمانی توانایی اعمال نظارت کارا و مؤثر بر همه اشخاص تحت نظارت (داخل خارج از شبکه بانکی) را دارد یا خیر؟
تصور میکنم پاسخ این پرسش را باید خودبانک مرکزی بدهد. اما برای روشنشدن موضوع بهتر است نهاد حقوقی " اشخاص تخت نظارت" در دو نهاد مهم بانکی یعنی هیئت انتظامی بانک مرکزی (ماده 22)و همچنین شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی (ماده 35) را بررسی کنیم.
بخش نخست: هیئت انتظامی بانک مرکزی
محکمه اداری بنام "هیئت انتظامی بانک مرکزی " در واقع ابداع یا نوآوری قانون جدید بانک مرکزی نیست. بلکه مولود قانون پولی و بانکی مصوب 1351 هست. اما قانون بانک مرکزی در بروز رسانی این قانون یک محکمه اداری بنام " هیئت انتظامی بانک مرکزی"را به یک محکمه شبهقضایی تبدیل و صلاحیتهای قانونی آن را افزایش داده است. ماده 22 قانون بانک مرکزی در مورد ساختار و حدود صلاحیت هیئت انتظامی بانک مرکزی گفته است: "... بهمنظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعملها و بخشنامهها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری از جمله در خصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیئت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (۲۷)، (۲۸) و (۲۹) این قانون، هیئت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل میشود: الف ـ هیئت انتظامی بدوی بانک مرکزی متشکل از سه نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل ده سال تجربه مفیدِ مرتبط است که به پیشنهاد رئیسکل، توسط هیئت عالی برای مدت دو سال انتخاب میشوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. ب ـ هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی متشکل از پنج نفر به شرح زیر است: ۱. یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل پانزده سال تجربه قضائی مفید و مرتبط با انتخاب رئیس قوه قضائیه. ۲. چهار نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل پانزده سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیسکل، توسط هیئت عالی برای مدت دو سال انتخاب میشوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. پ ـ رئیس هیئت انتظامی بدوی و هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی توسط رئیسکل از میان اعضای همان هیئت انتخاب میشود. رئیس هیئت انتظامی بانک مرکزی میتواند از اشخاص مطلع برای شرکت در جلسات هیئت دعوت به عمل آورد... " همچنین این قانون در مورد شیوه تجدیدنظرخواهی از آرای هیئت انتظامی بانک مرکزی چنین گفته است: "... آرای هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ، انحصاراً در شعبه قضائی ویژهای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد میشود، قابل تجدیدنظرخواهی است: ۱. شعبه قضائی ویژه موضوع این بند، متشکل از سه قاضی مسلط به امور پولی و بانکی با حداقل پانزده سال تجربه رسیدگی به پروندههای اقتصادی، پولی و بانکی است که توسط رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال منصوب میشوند و انتصاب مجدد آنها بلامانع است. رئیس شعبه قضائی ویژه موضوع این بند توسط رئیس قوه قضائیه از میان قضات عضو انتخاب میشود. ۲. جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند باید با حضور هیئت کارشناسی تشکیل شود. هیئت مذکور متشکل از پنج نفر افراد خبره مورد وثوق با حداقل پانزده سال تجربه مفید در حوزههای اقتصادی، پولی و بانکی هستند که به پیشنهاد رئیسکل و تأیید رئیس قوه قضائیه، برای مدت سه سال تعیین میشوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. ۳- جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند با حضور اکثریت قضات و اکثریت اعضای هیئت کارشناسی تشکیل میشود. ملاک صدور رأی، رأی حداقل دو نفر از قضات عضو شعبه است و نظرات کارشناسان مشورتی میباشد. در متن رأی صادره باید نظرات این کارشناسان درج گردد و درصورتیکه رأی صادره با نظر اکثریت کارشناسان عضو هیئت مخالف باشد، لازم است دلایل عدمپذیرش نظر اکثریت کارشناسان، در متن رأی صادره بهصراحت بیان شود... "
در واقع قانون بانک مرکزی ساختار هیئت انتظامی را تغییر اساسی داده و حوزه صلاحیت آن (حتی به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از سیستم بانکی) را افزایش داده است. همچنین حذف غیرمنطقی نماینده قانونی کانون بانکها از ترکیب اعضای قانونی هیئت انتظامی آن، از جمله نوآوریهای طراحان قانون بانک مرکزی است. بدین ترتیب این قانون در مورد رسیدگی به تخلفات اشخاص حقوقی یا مدیران اشخاص تحت نظارت، عملاً بانک مرکزی را درگیر موضوعات بسیار از جمله پیگرد سهامداران مؤثر اشخاص تحت نظارت کرده که ممکن است هیچ ارتباطی با عملیات بانکی نداشته باشند. درحالیکه از نظر مبانی قانون تجارت سهامداران شرکتها جز در موارد محدود مسئول تعهدات مالی شرکت نیستند. اما این قاعده حقوق تجارت در قانون بانک مرکزی تا حدی تغییر پیدا کرده است و سهامداران موثر نیز مسئول اعمال شرکت شدهاند. سهامدار مؤثر شرکت سهامی اصطلاحاً آن دسته سهامدارانی هستند که عملاً کنترل و مدیریت شرکت را در اختیار دارند. شاید بتوان سهامدار مؤثر را نوعی " مدیر سایه" (shadow maneger)تلقی کرد که بهجای مدیران قانونی شرکت تصمیم میگیرند و تصمیمات این مدیران سایه نیز اجرا میشود
این که معیار تشخیص مؤثربودن سهامدار شرکت سهامی چیست، و آیا مراجع قضایی نیز میتوانند برخلاف قانون تجارت سهامداران موقر شرکتهای سهامی را مسئول اقدامات یا تعهدات مالی شرکت سهامی بدانند، خود مبحثی دیگر است. اما از نظر اجرایی مشکل اینجاست که باتوجهبه بافت کارشناسی و ساختار سازمانی بانک مرکزی بعید به نظر میرسد این بانک بتواند همه تخلفات اشخاص تحت نظارت را به نحو مطلوب رسیدگی نماید و در عمل ناچار خواهد بود مسئولیتهای قانونی "هیئت انتظامی بانک مرکزی" را به واحدهای نظارتی بانک مرکزی یا به خودبانکها محول کند که خود این امر مغایر با صلاحیت های قانوی هیات اتنتظامی بانک مرکزی است ونمی توان سهامدار موثر بانک ها را به جای هیات انتظامی جریمه مالی کرد.؛ بنابراین با این وضعیت وقتی یک دستگاه اجرایی امکان عملی لازم برای رسیدگی به همه این امور را نداشته باشد پس چه اصراری است که بانک مرکزی را درگیر مباحث خارج از شبکه بانکی نماییم؟
افزون بر این مطالب ، در این زمینه قویاً معتقدم حذف نماینده قانونی کانون بانکها از ترکیب قانونی اعضای هیئت انتظامی بانک مرکزی و ایجاد نوعی محکمه شبهقضایی هیچ توجیه کارشناسی و منطقی نداشته است جز آن که ترکیب کاملآ دولتی هیئت انتظامی را به حد اعلی رساند. به همین جهت پیشنهاد میکنم بانک مرکزی با مذاکره با دو تشکل صنفی بانکی یعنی کانون بانکها و مؤسسات اعتباری خصوصی و شورای هماهنگی بانکهای دولتی این امکان را فراهم سازد تا بتوان همانند برخی کشورها، از طریق تشکلهای صنفی با بسیاری از تخلفات اشخاص تحت نظارت صنفی برخورد قانونی کرد و هیئت انتظامی بانک مرکزی بیش از این درگیر رسیدگی به انواع تخلفات جزئی بانکها نشود. تخلفات صنفی مشاغل گوناگون معمولاً در داخل صنف پیگیری رسیدگی و اعمال قانون میشود. طبعاً لازمه اجرای این پیشنهاد آن است که کانون بانکها و شورای هماهنگی بانکهای دولتی برای ایجاد یک هیئت انتظامی مشترک صنفی برای رسیدگی به تخلفات اعضای خود به تفاهم رسند.
بخش دوم: اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذیربط
همانگونه که گفته شد قانون بانک مرکزی علاوه بر هیئت انتظامی یک تأسیس حقوقی جدید برای رسیدگی به اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با یکدیگر وبا مشتریان آنها و سایر اشخاص ذیربط پیشبینی و مقرر کرده است. ماده 35 قانون در این مورد میگوید: "... اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذیربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی میشود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استانها و شهرهای پرجمعیت تشکیل میشود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند. ب ـ بانک مرکزی میتواند با تأیید هیئت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور، از طریق رؤسای کل دادگستری استانها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی میشوند. قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفاند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند، درصورتیکه رأی آنان خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند. پ ـ شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند. ت ـ حقالزحمه کارشناسان موضوع این ماده توسط هیئت عالی تعیین و از محل بودجه بانک مرکزی پرداخت میشود. ث ـ کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچگونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاورهای با «شخص تحت نظارتِ» طرف دعوی داشته باشند. ج ـ «اشخاص تحت نظارتِ» مشمول قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴/۹/۱ باید برای رسیدگی به اختلافات فیمابین خود، به هیئت داوری موضوع ماده (۳۶) قانون یادشده مراجعه و طرح دعوی نمایند... "فرایند نحوه انتخاب کارشناسان بانکی موضوع این قانون و همچنین نحوه نظارت بر فعالیت و عملکرد آنها نامشخص است. مثلاً اگر یک کارشناس منتخب بانک مرکزی نظریهای کاملاً غیرکارشناسی صادر کرد مسئولیت آن بر عهده کیست و چگونه میتوان اینگونه مباحث را پیگیری کرد؟
افزون بر آن اگر در شهر یا استان شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی وجود نداشته و تشکیل نشده باشد تکلیف مردم چیست و آیا دادگاههای عادی چون گذشته صالح به رسیدگی به اختلافات بانکی خواهند بود؟
جمعبندی مطالب:
برخورد با تخلفات بانکی بانکها و مؤسسات اعتباری توسط یک مرجع قانونی بنام " هیئت انتظامی بانک مرکزی" امری لازم است. وجود هیئت انتظامی از بروز بسیاری تخلفات بانکی و هدردادن منابع بانکها و تخلف از مقررات بانک مرکزی پیشگیری میکند. پس ایرادی بر وجود هیئت انتظامی بانک مرکزی در سیستم بانکی نیست. اما گسترش بیش از اندازه صلاحیتهای قانونی این نهاد به تخلفات اشخاص خارج از سیستم بانکی ثمرهای جز درگیرشدن مدام بانک مرکزی با امور تخلفاتی ندارد. به همین جهت مناسب است با اصلاح قانون برخی تخلفات بانکی توسط تشکلهای صنفی بانکی رسیدگی و برخورد قانونی شود. در این زمینه نکته مهم آن است که نباید فراموش کرد که هیئت انتظامی بانک مرکزی نمیتواند جایگزین مراجع قضایی باشد. جرائم ارتکابی بانکها منحصراً بایستی توسط مراجع قضایی مورد رسیدگی قرار گیرد و هیئت انتظامی نباید بهجای مراجع قضایی در برخورد با اعمال مجرمانه اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی اقدام نماید؛ بنابراین توجیه ندارد صلاحیتهای قانونی هیئت انتظامی بانک مرکزی را تا این حد به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از سیستم بانکی کشور گسترش داد و بانک مرکزی در گیر اینهمه مسائل کرد.