سالروز استقلال بانک مرکزی

«محمدرضا فرزین»، رئیس کل بانک مرکزی در پیامی به مناسبت تصویب قانون پولی و بانکی کشور در مردادماه 1339 گفت که «63 سال پیش یعنی ۱۸ مرداد ۱۳۳۹، ایده تأسیس بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با هدف تنظیم بخش پولی به قانون تبدیل و بانک مرکزی به عنوان نهاد سیاستگذار پولی و اعتباری و نهاد ناظر بر موسسات اعتباری تأسیس شد.» او همچنین در این پیام خود افزود: «پس از تجربه ۶۳ ساله بانکداری مرکزی در کشور، امروز با تکیه بر تجربه پیشینیان در تلاشیم سیاستگذاری پولی را با نگاهی علمی به صورت اثربخش پیش ببریم. در این مسیر، قوانین نیز در حال اصلاح است تا بانک مرکزی را برای رسیدن به اهداف خود یاری رساند. البته در طول 63 سال گذشته با وجود دشواری هایی که به ویژه از ناحیه سلطه مالی وجود داشته، بانک مرکزی در شرایط بحرانی، نقش موثری در اعاده ثبات اقتصادی از خود نشان داده است.»

صنعت بانکداری در ایران، صنعتی کاملا بومی نیست. تا آنجایی که نویسنده اطلاع دارد، پیش از تاسیس بانک مرکزی در مجموعه منابع فقهی، مبحثی با نام بانکداری موضوعیت نداشت و حرفه بانکداری به عنوان مکاسب محرم به مردم معرفی نشده بود، اما با پیدایش و گسترش تدریجی صنعت و بانکداری، فقهای صاحب نظر نیز فتاوایی راجع به برخی از عملیات بانکی نظیر تنزیل اوراق بهادار یا جوایز قرعه کشی بانک ها به مقلدان خویش ارائه داده اند؛ بنابراین در زمان پیدایش صنعت بانکداری در ایران، پدیده ای به نام «بانکداری اسلامی» اساسا موضوعیت نداشته است. به هر حال، بررسی پیشینه قانونی موضوع حاکی از آن است که اولین قانون مدرن پولی و بانکی ایران در هفتم خردادماه 1339 در 88 ماده به تصویب کمیسیون های مشترک دارایی و دادگستری مجلسین رسیده است. انصافا قانونی که در 63 سال قبل به تصویب رسیده، نسبت به زمانه خود بسیار مدرن و روزآمد بوده است.

با تصویب قانون پولی و بانکی کشور، شورای پول و اعتبار به عنوان عالی ترین نهاد بانکی کشور متولد شد که از جمله وظایف آن، «هدایت فعالیت بانک ها و نظارت در امور بانکداری طبق فصل چهارم این قانون» تعیین گردید. در آن زمان برای حفظ استقلال بانک مرکزی، ترکیب و آرایش اعضای شورای پول و اعتبار به صورت فراقوه ای - مردمی تعیین شده است. براساس مفاد ماده 3 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1339، اعضای شورای پول و اعتبار از 15 نفر افراد حقیقی یا حقوقی زیر، تشکیل شده است: «1-رئیس کل بانک مرکزی ایران 2-وزیر صنایع و معادن 3-وزیر کشاورزی 4-وزیر بازرگانی 5-دادستان کل دیوان عالی کشور 6-نماینده اتاق بازرگانی 7-دبیرکل شورای عالی اقتصاد 8-دبیرکل شورای پول و اعتبار 9-مدیرکل بانک ملی ایران 10-یک نفر نماینده بانک های خصوصی 11-یک نفر استاد اقتصاد به معرفی دانشگاه 12-یک نفر نماینده شورای کشاورزی مرکز 13-یک نفر متخصص اقتصاد صنعتی 14-یک نفر متخصص اقتصاد پولی و مالی 15-یک نفر متخصص اقتصاد کارگری.»

با تصویب قانون مورد اشاره، افزون بر شورای پول و اعتبار، نهادها و مفاهیم جدید پولی و بانکی نیز نظیر تعیین پول رسمی کشور، میزان قوه اجرا برابری آن با پول های خارجی، لزوم مقیدبودن چاپ نشر اسکناس با تأمین وثیقه و پشتوانه قانونی لازم توسط بانک مرکزی و... وارد سیستم بانکی کشور شدند. در فصل دوم قانون پولی و بانکی کشور به تشریح وظایف بانک مرکزی و در فصل سوم به تشریح مقررات بانک مرکزی پرداخته شده است. «نگاهداری حساب برای دولت و شهرداری ها و بنگاه ها و موسسات دیگر که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت است و یا تحت نظارت دولت می باشد و انجام کارهای بانکی آنها در داخله و خارجه طبق قراردادهایی که با وزارت دارایی و یا موسسات مربوط منعقد می کند. دولت و موسسات مزبور نیز مکلفند وجوه خود را منحصرا نزد بانک مرکزی ایران نگاهداری و عملیات بانکی خود را توسط بانک مزبور انجام دهند.» همچنین حفظ موازنه ارزی کشور از جمله وظایف بانک مرکزی تعیین شده است و نهادهایی مانند هیأت عامل بانک مرکزی، هیأت نظارت اندوخته اسکناس و هیأت نظارت نیز مولود همین قانون است. فصل چهارم این قانون به تشریح مقررات مربوط به بانکداری پرداخته و صراحتا تشخیص عملیات بانکی از عملیات غیربانکی را برعهده شورای پول و اعتبار گذاشته است. در ماده 60 قانون پولی و بانکی کشور گفته شده است: «شورای پول و اعتبار می تواند در صورتی که تعداد بانک های موجود را در رشته به خصوصی کافی بداند، از صدور اجازه تأسیس بانک جدید برای آن رشته خودداری نماید.» همچنین در ماده 62 در مورد واگذاری بانک های ایرانی به خارجیان تأکید شده است: «بانک های ایرانی نمی توانند بیش از 40 درصد سهام خود را به اتباع خارجه واگذار نمایند، خواه این واگذاری در حین تأسیس و یا پس از آن به عمل آید. بانک هایی که بیش از ۴۰ درصد سرمایه آن متعلق به اتباع بیگانه باشد، خارجی تلقی شده و ثبت آن ممنوع است مگر با اجازه قانون.» ضمنا برای نظارت موثر و کارا بر عملیات بانک ها در ماده 75 این قانون گفته شده است: «شورای پول و اعتبار می تواند حساب های بانک ها را مورد رسیدگی قرار دهد. برای رسیدگی به حساب ها و عملیات شورای پول و اعتبار می تواند حسابداران متخصص و یا اشخاص فنی صلاحیت دار دیگری را مأمور کند و پس از دریافت گزارش کتبی و مدلل مأمور مذکور تصمیمات مقتضی در حدود اختیارات اتخاذ نماید. در کلیه موارد اقدامات شورای پول و اعتبار و مأمورین آن باید با توجه به وضع عمومی بازار و حفظ اسرار حرفه ای صورت گیرد.»

تمامی این مباحث نشان می دهد که در بیش از شش دهه پیش، موضوعات بانکی کشور با مطالعه و اندیشه تدوین شده است. در ادامه سیر قانون گذاری در حوزه بانکداری، دومین قانون پولی و بانکی کشور مختصرتر از قانون قبلی مجموعا در 44 ماده در تیرماه 1371 به تصویب رسیده است. این قانون با وجود اصلاحات بی شمار همچنان سکاندار نظام بانکی کشور است. در این قانون تصریح شده است که «بانك مركزی ايران مسئول تنظيم و اجراي سياست پولی و اعتباري براساس سياست كلی اقتصادی كشور است.» نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری نیز طبق مقررات برعهده بانک مرکزی گذاشته شده است. در این قانون، هیأت نظارت اندوخته قانونی اسکناس همچنان به قوت خویش باقی ماند. گفتنی است طرح «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» که تیرماه ۱۳۹۹ با عنوان طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در مجلس اعلام وصول شده بود، نهایتا در ۱۵ آبان سال گذشته به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای بررسی به شورای نگهبان ارسال شد. طرح مذکور مشتمل بر ۶۷ ماده طی ۱۷ جلسه پیاپی و فشرده در شورای نگهبان مورد بررسی قرار گرفت که در نتیجه، شورای نگهبان این طرح را واجد ابهامات و ایرادهای متعددی شناخت و برای اصلاح به مجلس بازگرداند. قانون پولی و بانکی کشور در سال 1339 به تصویب رسید و منشأ تاسیس بانک مرکزی براساس ساختار و شرح وظایف و ماموریت های قانونی کشورهای دیگر شد و به نقش بانک مرکزی برای نظارت بر عملیات بانکی خاتمه داد. به این ترتیب می توان گفت که بانکداری پیشرفته غربی از سال 1339 در ایران آغاز شد.

سخن پایانی آنکه، بانک مرکزی از بدو تولد در سال 1339، از قوانین روزآمد و کارشناسانه و پیشرفته ای برخوردار بوده است. در حال حاضر، بانک مرکزی قانونا ناظر و سیاستگذار اصلی بانک هاست. در این نظارت قانونی هیچ تفاوتی بین بانک های دولتی با بانک های غیردولتی و خصوصی و موسسات اعتباری نیست. افزون بر آن، مسئولیت تام و تمام کنترل تورم پولی و حفظ ارزش پول ملی برعهده بانک مرکزی است. بانک مرکزی همچنین بانکدار دولت نیز هست. چنین نهادی با این همه مأموریت و مسئولیت قانونی بایستی هم در عرصه سیاستگذاری و هم در عرصه نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری، موجودیتی مستقل و در عین حال، علمی و قدرتمند داشته باشد تا بتواند مستقل از دولت های وقت، وظایف و مأموریت های قانونی خود را محقق سازد و زمینه رقابت سالم بین بانک ها برای ارائه خدمات بانکی مطلوب به مردم را فراهم آورد. حصول بدین مقصود نیز در گروی حفظ استقلال بانک مرکزی در اصلاح قوانین پولی و بانکی و بهره مندی این نهاد بزرگ بانکی از مدیران مجرب و فرهیخته و کارشناسان مسلط و توانمند است. با این وجود، از نقطه نظر کارشناسی، بعید به نظر می رسد که قانون جدید بانک مرکزی بتواند این اهداف را محقق سازد و جایگزینی موثر و کارا برای قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1339 باشد.