ابهامات حقوقی تحقیق و تفحص از بانک های خصوصی

اصل ۷۶ قانون اساسی، تحقیق و تفحص در «تمام امور کشور» را حق نظارتی مجلس شورای اسلامی می داند بنابراین در اختیار نظارتی مجلس برای تحقیق هیچ تردیدی نیست، اما این پرسش همواره در محافل حقوقی و دانشگاهی مطرح بوده است که دامنه عبارت «تمام امور کشور» در این اصل تا کجاست و آیا علاوه بر امور اجرایی دولتی، امور خصوصی نیز در دایره اصل ۷۶ قانون اساسی قرار می گیرد؟ به عنوان مثال، آیا به استناد اصل ۷۶ قانون اساسی می توان در مورد عملکرد خبرگزاری ها و رسانه های مستقل و غیردولتی، اتاق بازرگانی، صرافی ها و صندوق های قرض الحسنه خصوصی، مراکز علمی و دانشگاهی غیردولتی و همینطور شرکت ها و واحدهای تولیدی بخش خصوصی تحقیق و تفحص کرد؟ مثلا بررسی کرد که چرا فلان واحد تولیدی، میزان تولید خود را کاهش داده، اتاق بازرگانی چه نقشی در کاهش و یا افزایش قیمت محصولات واحدهای تولیدی عضو اتاق دارد و چرا مطبوعات مستقل غیردولتی، خبرهای دستگاه های دولتی را تحت پوشش مستمر خود قرار نمی دهند و نظایر آن که به امر اجرایی و دولت هیچ ارتباطی ندارد! در صورت پاسخ مثبت به این سوالات، حریم خصوصی مردم در تحقیق و تفحص از امور خصوصی چگونه رعایت خواهد شد؟

براساس چارچوپ طراحی شده در قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی دارای دوگونه صلاحیت یا اختیار قانونی است؛ اختیار قانونگذاری و اختیار نظارتی. برابر اصول قانون اساسی، مصوبات مجلس در امور قانونگذاری نیاز به تایید شورای محترم نگهبان قانونی اساسی از حیث احراز عدم مغایرت مصوبه مجلس با مبانی شرعی و قانون اساسی دارد، در حالی که مصوبات مجلس در امور نظارتی از جمله تصویب استیضاح وزرا و تحقیق و تفحص از دستگاه های اجرایی، نیاز به تایید شورای نگهبان ندارد.

در همین حال، مجلس در میانه بهمن ماه امسال بنا به درخواست تعدادی از نمایندگان محترم طبق اصل ۷۶ قانون اساسی، تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی در 12 محور را تصویب کرده است، اما آیا تصویب تحقیق و تفحص از بانک های خصوصی به معنای اعتقاد حقوقی مجلس یازدهم به قرار داشتن بخش خصوصی در قلمرو حاکمیتی اصل ۷۶ قانون اساسی است؟ یا آنکه این تحقیق و تفحص به لحاظ ارتباط وضعیت بانک های خصوصی با حقوق عمومی و نهادهای دولتی ناظر بر عملیات بانکی یعنی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صورت می گیرد؟ در پاسخ بدین پرسش می توان گفت، تصویب تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی از دیدگاه حقوقی به این معناست که نمایندگان مردم، دامنه اختیارات مجلس در اصل ۷۶ قانون اساسی را علاوه بر امور عمومی و دولتی شامل امور خصوصی نیز می دانند. ولی این سوال کلیدی همچنان به قوت خود باقی است که آیا تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی نیز همانند دستگاه های اجرایی دولتی و عمومی در دامنه اصل ۷۶ قانون اساسی قرار می گیرد؟!

پاسخ به این سوالات بسیار راهگشا خواهد بود و تکلیف تحقیق و تفحص از بخش خصوصی را روشن خواهد کرد. البته باید بر این نکته تاکید کرد که در لزوم برخورد قانونی با تخلف، جای هیچ گونه شک و تردیدی نیست، حال چه بخش دولتی باشد و چه بخش خصوصی، اما هر یک از این امور، سازوکار قانونی ویژه خود را دارد و قانون آیین نامه داخلی مجلس نیز فقط دستگاه های اجرایی را قابل تحقیق و تفحص می داند. در هر صورت به نظر می رسد تشخیص اینکه موضوع و دستگاه مورد تحقیق و تفحص در محدوده اصل ۷۶ قانون اساسی هست یا نه، برعهده هیأت رئیسه محترم مجلس است، زیرا تبصره ۱ ماده ۱۹۹ قانون آیین نامه داخلی مجلس در این زمینه تصریح دارد: «موضوع تحقیق و تفحص با تشخیص هیأت رئیسه باید صریح و قابل رسیدگی باشد.» بنابراین قبل از طرح موضوع در دستور کار مجلس، هیأت رئیسه محترم مجلس بایستی در مورد اینکه آیا تحقیق و تفحص از بخش خصوصی در حیطه اصل ۷۶ قانون اساسی قرار می گیرد یا نه، بررسی موضوع از نظر حقوقی و انطباق آن با اصل ۷۶ قانون اساسی را هم در دستور کار قرار می داد. اما از نظر حقوقی برای ارائه پاسخ بدین پرسش، نیازی به طرح بحث و استدلال های پیچیده نیست.

در اصل 76 قانون اساسی در مورد حق تحقیق و تفحص مجلس تصریح شده است: «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ حق‏ تحقیق‏ و تفحص‏ در تمام‏ امور کشور را دارد.» عبارت «تمام امور کشور» بدون قید و شرط است و از نظر ظاهری به معنای آن است که گستره حق تحقیق و تفحص مجلس بدون استثنا تمام امور کشور اعم از امور دولتی و عمومی و امور خصوصی را دربر می گیرد اما به مصداق قاعده «ما من عام الا وقد خص» هیچ قاعده عامی نیست که تخصیص نخورد. تفاسیر رسمی شورای محترم نگهبان از اصل 76 قانون اساسی بیانگر آن است که اصل 76 آنچنان که از ظاهر جملات آن استنباط می شود، چندان بدون حد و مرز هم نیست و استثنائاتی بر آن وارد شده و حق نظارتی مجلس در زمینه تحقیق و تفحص را با محدودیت های قانونی مواجه کرده است. از جمله شورای نگهبان در پاسخ به استعلام ریاست مجلس شورای اسلامی در مورد تفسیر اصل 76 قانون اساسی طی نظریه شماره 3344 تاریخ 7 دی ماه 1367، نظر رسمی خود را چنین اعلام کرده است: «اصل  76 قانون  اساسی  شامل  مواردی  از قبیل  مقام  معظم  رهبری ، مجلس  خبرگان  و شورای  نگهبان  که  مافوق مجلس  شورای  اسلامی  هستند نمی شود.»

این تفسیر رسمی از نظر حقوقی بدان معناست که اختیارات نظارتی مجلس برای انجام تحقیق و تفحص در تمام امور کشور بدون حد و مرز نیست، بلکه مقام معظم رهبری، مجلس خبرگان و حتی خود شورای نگهبان را از شمول اصل 76 قانون اساسی خارج نموده است. افزون بر آن، استفاده از عبارت «مواردی از قبیل» در نظریه تفسیری شورای نگهبان از نظر حقوقی به این معناست که استثناهای وارد بر اصل 76 قانون اساسی تنها محدود و منحصر به همین سه موردی که در این نظریه تفسیری آمده است، نیست، ولی شورای نگهبان لزومی بر معرفی سایر استثناهای وارد بر اصل 76 ندیده است. ضمن آنکه در حقوق اداری، سکوت قانونگذار حاکی از دادن اختیار به مسئولان اجرایی نیست و اختیارات مسئولان بایستی تصریح شود. پس موضوع از حیث مبانی حقوقی ابهام دارد و بدون تردید پاسخ قطعی بدین پرسش ها و رفع این ابهامات حقوقی از اصل ۷۶ قانون اساسی نیارمند تفسیر مجدد شورای نگهبان قانون اساسی از اصل 76 است تا مشخص شود که آیا امور خصوصی مردم مشمول حق نظارت و تحقیق و تفحص مجلس هست یا نه.

اما در فقدان تفسیر رسمی قانون اساسی، از بعضی از مواد آیین نامه داخلی مجلس و سایر قوانین می توان پاسخ این پرسش را استنباط کرد. در ماده 197 قانون آیین نامه داخلی مجلس مصوب سال 1379 آمده است: «درصورتى كه متقاضى یا متقاضیان، اطلاعات كمیسیون را كافى تشخیص ندهند، كمیسیون موظف است ظرف یك هفته از متقاضى یا متقاضیان و بالاترین مقام دستگاه اجرایى ذی ربط دعوت به عمل آورد و دلایل ضرورت تحقیق و تفحص و نظرات مقام فوق الذكر را استماع نماید.» حال با توجه به این مستند قانونی، این پرسش مطرح می شود که آیا براساس قوانین و مقررات فعلی، بخش خصوصی موردنظر یعنی بانک های خصوصی، «دستگاه اجرایی ذی ربط» تلقی می شوند؟

در قوانین مختلف از جمله قانون خدمات مدیریت کشوری و قوانین بودجه، معنا و مفهوم دستگاه های اجرایی و مصادیق آن کاملا مشخص است و شامل بخش خصوصی و بانک های خصوصی نمی شود. به عنوان مثال، بند ۱۱ قانون برنامه و بودجه، دستگاه اجرایی را چنین تعریف کرده: «دستگاه اجرایی - منظور وزارتخانه - نیروها و سازمان های تابعه ارتش شاهنشاهی - استانداری یا فرمانداری کل - شهرداری و مؤسسه وابسته به شهرداری - مؤسسه دولتی - مؤسسه وابسته به دولت - شرکت دولتی - موسسه عمومی عام المنفعه و مؤسسه اعتباری تخصصی است که عهده دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه بشود.»

قوانین مصوب مجلس نیز تعریف قانونی مشابه را از اصطلاح «دستگاه های اجرایی» ارائه داده است. در ماده ۵ قانون خدمات کشوری می خوانیم: «دستگاه اجرایی: کلیه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک ها و بیمه های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می شوند.» در این قانون از نظر قانونگذار فقط بانک های دولتی، «دستگاه اجرایی» تلقی می شوند و نه بانک های خصوصی، زیرا بانک های خصوصی نه شرکت یا موسسه دولتی هستند و نه شرکت وابسته به نهادهای عمومی. افزون بر این مطلب، تا به حال در هیچ مستند قانونی، بانک های خصوصی به عنوان دستگاه اجرایی طرف خطاب قرار نگرفته ‎اند، مگر آنکه در مورد بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، بالاترین دستگاه اجرایی ذی ربط را بانک مرکزی بدانیم، زیرا براساس مقررات قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی ناظر قانونی عملیات بانکی تمامی بانک های دولتی و خصوصی است.

همچنین در این باره ماده 119 قانون مورداشاره مقرر کرده است: «در صورتی كه جلسه مشترك هیأت تحقیق و تفحص و كمیسیون تخصصی، تخلفات موضوع تحقیق را مهم و مسئول دستگاه یا سازمان را مقصر تشخیص دهد، طرح استیضاح وزیر مربوطه در صورت رعایت مفاد اصل هشتاد و نهم (89) قانون اساسی در دستور كار مجلس قرار خواهد گرفت.» دلیل این قانون نیز مشخص است، زیرا براساس مقررات اصل 60 قانون اساسی، «‎‎اعمال‏ قوه‏ مجریه‏ جز در اموری‏ که‏ در این‏ قانون‏ مستقیما برعهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رئیس جمهور و وزراء است.» در اینجا حتی با فرض تخلف یا تخلفات بخش خصوصی، مجلس وزیر کدام وزارتخانه را برای تخلف بخش خصوصی استیضاح خواهد کرد بنابراین مواد قانونی مورد اشاره همگی حاکی از آن است که از نظر مبانی تفسیری، دامنه شمول و گستره اصل 76 قانون اساسی فقط بخش دولتی و عمومی است، به اعتبار آنکه مدیریت و نظارت بر آنها برعهده قوه مجریه است و شامل امور خصوصی نمی شود.

در هر حال، از مجموعه مقررات گفته شده این استنباط حاصل می شود که منظور از عبارت «تمام امور کشور» در اصل ۷۶ قانون اساسی، اموری است که قوای سه گانه کشور به ویژه قوه مجریه به نحو مستقیم یا غیرمستقیم در آن ذی مدخل و مرتبط هستند و امور خصوصی مردم که هیچ ارتباطی با عملکرد دستگاه های اجرایی ندارند، مشمول اصل 76 قانون اساسی نیست. با توجه به این مباحث، پیرامون طرح تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی، چند نکته قابل توجه است:

اول؛ تحقیق و تفحص از جمله اختیارات نظارتی مجلس منبعث از اصل 76 قانون اساسی است، اما اینکه دامنه شمول اصل 76 قانون اساسی شامل تحقیق و تفحص از بخش خصوصی هم می شود یا نه، ابهامی است کاملا حقوقی که نیازمند تفسیر شفاف و صریح شورای محترم نگهبان از اصل 76 قانون اساسی است. به همین جهت، ابهامی که از نظر حقوقی بر مصوبه 19 بهمن ماه  مجلس در مورد تحقیق و تفحص از عملکرد بانک های خصوصی وارد است، این است که آیا هیأت رئیسه محترم مجلس برای روشن شدن ابعاد حقوقی و قانونی موضوع با توجه به تبصره ماده 198 آیین نامه داخلی مجلس (که مقرر می دارد: «موضوع تحقیق و تفحص با تشخیص هیأت رئیسه باید صریح و قابل رسیدگی باشد.») ابتدا از شورای نگهبان استعلام کرده است که آیا نظارت مجلس شورای اسلامی براساس اصل ۷۶ قانون اساسی شامل تحقیق و تفحص از بخش خصوصی نیز می شود یا خیر و آیا براساس تفسیر رسمی شورای نگهبان و تشخیص اینکه بانک های خصوصی، «دستگاه اجرایی» موردنظر قانونگذار هستند یا خیر، نسبت به طرح موضوع در دستور کار مجلس اتخاذ تصمیم کرده است؟

دوم؛ موضوع از حیث نظارت بانک مرکزی بر سیستم بانکی کشور نیز قابل توجه است، زیرا بانک های خصوصی نیز همانند بانک های دولتی تحت نظارت مستمر بانک مرکزی و بازرسان قانونی قرار دارند. علاوه بر آن، بانک های خصوصی، شرکت بورسی هستند و سهام آنها در بورس معامله می شود، درحالی که نظارت بورس در مورد بانک های دولتی متصور نیست، زیرا سهام بانک های دولتی بورسی نیست.

سوم؛ در حال حاضر قصد پرداختن به عناوین و محورهای دوازده گانه تحقیق و تفحص از بانک های خصوصی نیست، اما به طور کلی، به نظر می رسد این شیوه بررسی و تحقیق، انتخاب شیوه از معلول به علت رسیدن است، زیرا محورهای موردنظر نمایندگان محترم همگی در حوزه نظارت بانک مرکزی قرار دارند و اینگونه امور بانکی فقط اختصاص به بانک های خصوصی ندارند، بلکه موضوعات مشترک میان بانک های دولتی و خصوصی است. به همین جهت، اگر موضوع و عنوان تحقیق و تفحص، «تحقیق و تفحص از سیستم بانکی کشور» تعیین می شد، از نظر مبانی قانونی موجه تر بود.

افزون بر همه این مطالب، مسلم است که بایستی با رعایت قوانین و مقررات ذی ربط از وقوع تخلف در هر یک از بخش های اقتصادی کشور پیشگیری نمود، چراکه پیشگیری مقدم بر برخورد انتظامی و قضایی با متخلفان پس از وقوع تخلف است، اما با متخلفان هم باید برخورد قانونی کرد. در عین حال، حریم خصوصی مردم و فعالیت های اقتصادی آنان نیز باید مصون از بررسی و تحقیق غیرقانونی باشد. در مجموع، با کمال احترام به تصمیم مجلس شورای اسلامی باید از نظر حقوقی این نکته را پذیرفت که صراحتی در اصل 76 قانون اساسی برای امکان تحقیق و تفحص مستقیم از عملکرد بخش خصوصی توسط مجلس محترم ملاحظه نمی شود. بانک های خصوصی نیز «دستگاه اجرایی» به مفهوم موردنظر قانون آیین نامه داخلی مجلس محسوب نمی شوند. در واقع، ابهام حقوقی این ماجرا به دامنه و گستره اصل 76 قانون اساسی و پاسخ به این پرسش برمی گردد که آیا تحقیق و تفحص مجلس که در اصل ۷۶ قانون اساسی بدان اشاره شده، شامل بخش خصوصی نیز می شود یا نه؟ ابهامی که تنها تفسیر رسمی شورای محترم نگهبان از اصل 76 قانون اساسی می تواند آن را برطرف کند و حکم قانونی تحقیق و تفحص از بخش خصوصی را مشخص نماید.