شیوه برخورد با تخلفات بانکی

با پدیده تخلف از نظامات کشوری بایستی در چارچوب موازین قانونی برخورد کرد و متخلفان را تحت پیگرد قانونی قرار داد. این نکته ای است که تصور نمی کنم هیچ کس در آن کمترین تردیدی داشته باشد. انواع تخلفات را با توجه به تاثیر منفی آن در جامعه می توان در دو دسته اعمال مجرمانه و تخلفات اداری (نظیر انواع تخلفات اداری یا تخلفات رانندگی) تقسیم کرد. مقابله با اعمال مجرمانه و مجازات مجرمان با رعایت اصل قانونی بودن جرائم و مجازات ها نیز جزو صلاحیت های ذاتی دادگاه های قضایی تحت نظارت قوه قضائیه است. بنابراین قوه مجریه براساس اصل تفکیک قوا نمی تواند وظیفه خطیر برخورد با مجرمان و مجازات آنان را برعهده گیرد و در صلاحیت های ذاتی مراجع قضایی مداخله نماید. افزون بر این مطلب، آیین رسیدگی و شیوه پیگرد قانونی انواع تخلفات و اعمال مجرمانه و تخلفات صرفا اداری غیرمجرمانه و همچنین اینکه کدام مرجع قانونی صلاحیت رسیدگی به تخلفات اداری و کدام مرجع قضایی صلاحیت رسیدگی به اعمال مجرمانه دارد را باید قانونگذار تعیین نماید. بانک ها نیز از این قاعده کلی مستثنا نیستند و به اعمال مجرمانه مدیران و کارکنان شبکه بانکی همانند سایر اقشار جامعه باید در مراجع ذی صلاح رسیدگی و حکم قضایی یا اداری مناسب صادر گردد.

البته از زمان تصویب قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351، تخلفات بانکی بانک ها به لحاظ بعد تخصصی آن در یک محکمه اداری خاص به نام «هیأت انتظامی بانک ها» رسیدگی می شده است. ماده 24 قانون پولی و بانکی در این خصوص می گوید: «مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک سمت دادستان هیأت را خواهد داشت. احکام هیأت انتظامی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در شورای پول و اعتبار خواهد بود و رأی شورا قطعی است.» به تخلفات اداری کارکنان بانک های دولتی نیز در هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت رسیدگی و صدور رأی می شود. بدین ترتیب، قاعده برخورد با انواع تخلفات بانکی و اداری و همچنین تخلفات مجرمانه مدیران و پرسنل بانک ها تاکنون مشخص بوده است. اعمال مجرمانه کارکنان بانک ها باید در مراجع ذی صلاح قضایی رسیدگی شود و حکم قضایی صادر گردد. مرجع رسیدگی به تخلفات بانکی نیز هیأت انتظامی بانک ها و مرجع رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان بانک ها نیز هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری هستند که حتی آرای قطعی آنها در دیوان عدالت اداری قابل شکایت و اعتراض است، اما متاسفانه مصوبه اخیر مجلس راجع به هیأت انتظامی بانک مرکزی و حدود صلاحیت قانونی آن، خارج از قواعدی که مختصرا بدان‎ ها اشاره شد، تشکیلاتی جدید برای رسیدگی به تخلفات بانکی تعیین کرده است که در واقع، نوعی مرجع شبه قضایی است. طبق گزارش خبرگزاری خانه ملت، مجلس شورای اسلامی در جلسه روز دوشنبه 7 شهریورماه، ترکیب اعضا و حدود صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی را بدین شرح تعیین و تصویب نموده است: «به منظور رسیدگی و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران، کارکنان و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات، دستورالعمل ها، بخشنامه ها و دستورات بانک مرکزی، هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود:

الف) هیأت انتظامی بدوی متشکل از سه نفر به شرح زیر است:

1-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 10 سال تجربه در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شود؛

2-دو نفر کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس کل و تأیید هیأت عالی.

ب) هیأت انتظامی تجدیدنظر متشکل از سه نفر به شرح زیر است:

1-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل پانزده (15) سال تجربه قضاوت در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شود؛

2-دو نفر کارشناس خبره بانکی به انتخاب رئیس کل و تأیید هیأت عالی.

تبصره: قاضی و کارشناسانی که عضو بدوی هستند نمی توانند در مورد همان پرونده، عضو هیأت تجدیدنظر باشند.

پ) معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی شرکت می کند.

ت) هیأت انتظامی بدوی موظف است با درخواست معاون تنظیم گری و نظارت به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا سهامداران مؤثر، مدیران و کارکنان آنها به فوریت رسیدگی کند. آرای صادره از هیأت های انتظامی بدوی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ از سوی محکوم علیه و بانک مرکزی قابل اعتراض است. هیأت انتظامی تجدیدنظر موظف است به اعتراض واصله به آرای هیأت انتظامی بدوی به فوریت رسیدگی کند.

ث) قاضی عضو هر یک از هیأت های انتظامی بدوی و تجدیدنظر، رئیس آن هیأت است.

ج) جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر با حضور کلیه اعضا تشکیل می شود. انشای رأی برعهده قاضی عضو هیأت است.

چ) دعوت از مشتکی عنه یا نماینده وی برای حضور در هیأت بدوی و تجدیدنظر الزامی است. در صورت عدم حضور بدون عذر موجه (به تشخیص رئیس هیأت) هیأت می تواند اقدام به صدور رأی غیابی نماید.

ح) رئیس هیأت انتظامی می تواند از نماینده کانون بانک ها یا سایر اشخاص مطلع بدون حق رأی برای شرکت در جلسات هیأت دعوت به عمل آورد.

خ) اعضای هیأت های انتظامی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. حقوق و مزایای کارشناسان عضو هیأت انتظامی توسط بانک مرکزی و حقوق و مزایای قضات هیأت انتظامی توسط قوه قضائیه پرداخت می شود.

د) عزل قضات عضو هیأت های انتظامی با پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه قضائیه امکان پذیر است.

ذ) دبیرخانه هیأت های انتظامی بانک مرکزی در حوزه معاونت نظارتی تشکیل می شود. کارشناسان عضو هیأت های انتظامی به صورت تمام وقت در حوزه معاونت نظارتی استقرار می یابند و عزل آنها منوط به تأیید هیأت عالی است. افراد مذکور نباید در سه سال منتهی به آغاز کار در هیأت انتظامی با اشخاص تحت نظارت غیردولتی همکاری موثر سهامداری، مدیریتی یا مشاوره ای به تشخیص هیأت نظار داشته باشند.

ر) آرای هیأت های بدوی در صورت عدم وصول اعتراض در مهلت مذکور بند (ت) و نیز کلیه آرای هیأت های تجدیدنظر، قطعی و لازم الاجرا بوده و هیچ یک از مراجع قضائی و غیرقضایی اجازه توقف، تعلیق، الغا یا ابطال تخفیف احکام صادره را ندارند.»

گرچه از نظر حقوقی، مصوبات مجلس شورای اسلامی پس از ابلاغ و انتشار در روزنامه رسمی کشور برای همه لازم الاجراست و باید کاملا اجرا شود، اما این امر مانع از نقد و بررسی کارشناسی مصوبات مجلس نیست. در این راستا، مصوبه مورد اشاره بنا به دلایل زیر، مغایر با اصول قانون اساسی به ویژه اصل تفکیک قوا و صلاحیت عام مراجع قضایی برای رسیدگی به تظلم خواهی مردم و مجازات مجرمانه به نظر می رسد:

اول؛ مطابق مصوبه مجلس، رئیس هیأت انتظامی بانک مرکزی، قاضی منصوب قوه قضائیه است که به گفته مصوبه مجلس، «انشای رأی» می کند. «انشای رأی» توسط قاضی منصوب قوه قضائیه بدان معناست که این هیأت یک محکمه اداری نیست بلکه در واقع، نوعی محکمه قضایی اختصاصی همانند دادگاه و دادسرای رسیدگی به نیروهای مسلح است. در این صورت، فعالیت یک مرجع قضایی تحت نظارت و مدیریت بانک مرکزی، با اصل 57 قانون اساسی که تصریح می کند قوای سه گانه مستقل از هم هستند، مغایر است.

دوم؛ در این مصوبه انتصاب قاضی یا قضات هیأت انتظامی بانک مرکزی توسط رئیس قوه قضائیه، منوط به مشورت و نظرخواهی از رئیس کل بانک مرکزی شده است. در این صورت، این مصوبه با اطلاق و عموم بند 3 اصل 158 قانون اساسی (استخدام قضات عادل و شایسته و عزل و نصب آنها و تغییر محل مأموریت و تعیین مشاغل و ترفیع آنان و مانند اینها) نیز مغایر خواهد بود؛ زیرا اختیارات قانونی رئیس قوه قضائیه را محدود نموده است.

سوم؛ بنا به مصوبه مجلس، قاضی هیأت انتظامی صدور رأی قضایی می کند؛ زیرا رأی آن توسط یک قاضی منصوب قوه قضائیه صادر می شود، اما مجلس بنا به هر دلیلی لازم ندانسته صراحتا اعلام کند که هیأت انتظامی بانک مرکزی، یک محکمه قضایی است. در این صورت، این مصوبه با اصل شصت و یکم قانون اساسی مغایر خواهد بود؛ زیرا اصل 68 می گوید: «اِعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاه های دادگستری است كه باید طبق موازین اسلامی تشكیل شود و به حل و فصل دعاوی و حفظ حقوق عمومی و گسترش و اجرای عدالت و اقامه حدود الهی بپردازد.»

چهارم؛ اگر ادعا شود که هیأت انتظامی بانک مرکزی صرفا یک محکمه اداری و احکام آن غیرقضایی و صرفا انتظامی است، در این صورت براساس مصوبه مجلس، «هیچ یک از مراجع قضائی و غیرقضائی اجازه توقف، تعلیق، الغا یا ابطال تخفیف احکام صادره را ندارند.» آیا محروم نمودن محکومان هیأت انتظامی بانک مرکزی از تظلم خواهی در قوه قضائیه، مغایر با اصل 34 قانون اساسی (دادخواهی حق مسلّم هر فرد است و هر كس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه‏ ها را در دسترس داشته باشند و هیچ ‏كس را نمی توان از دادگاهی كه به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع كرد) نیست؟

پنجم؛ همانطور که گفته شد، آیین رسیدگی و تشریفات قانونی کلیه دادگاه‏ ها و محاکم اداری و قضایی بایستی توسط قانونگذار تعیین شود. مجلس محترم، محکمه ای را تشکیل داده که صراحتا نمی گوید این محکمه اداری یا قضایی است. افزون بر آن، آیین رسیدگی این محکمه نیز تعیین نشده و نامشخص است. در نتیجه، این مصوبه با مقررات اصل 166 قانون اساسی (احكام دادگاه‏ ها باید مستدل و مستند به مواد قانون و اصولی باشد كه براساس آن حكم صادر شده است) مغایر خواهد بود.

خلاصه آنکه محکمه ای به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی» تعیین شده است که نه معلوم است این محکمه یک مرجع قضایی است یا یک محکمه اداری؛ در حالی که آرای این محکمه را قاضی منصوب قوه قضائیه صادر می کند. افزون بر آن، آیین دادرسی و تشریفات رسیدگی این محکمه، خواه محکمه اداری باشد یا محکمه قضایی نیز مشخص نشده است. صلاحیت های شبه قضایی این محکمه ابداعی نیز علاوه بر کارکنان و مدیران بانک ها، به همه «اشخاص تحت نظارت» به نحوی بسیار وسیع به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه نظارت گسترش داده شده است. مهمتر از آن، محکومان این محکمه شبه قضایی از حق تظلم خواهی به مراجع قضایی محروم شده اند. آیا برای برخورد با تخلفات بانکی ضرورت دارد که بدین گونه خارج از اصول قانون اساسی و سایر نظامات قانونی و حقوقی عمل نماییم و یک محکمه خاص شبه قضایی به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی» ایجاد کنیم؟