راه و بیراهه اصلاحات بانکی

سرانجام قانون بانک مرکزی پس از حدود ۵۰ سال تغییر کرد و قانون جدید بانک مرکزی، جایگزین قانون پولی و بانکی کشور (مصوب تیرماه ۱۳۵۱) شد؛ قانونی که در دوره خود (و حتی هم اکنون) یکی از کارآمدترین و کارشناسانه ترین قوانین مرجع بانکی بوده و حال باید جای خود را به قانون ۶۸ ماده‎ای بانک مرکزی بدهد که بخشی از طرح مفصل «بانکداری جمهوری اسلامی» بوده است. ظاهرا قانون جدید بانک مرکزی، استقلال بیشتری را برای مقام سیاستگذار پولی در نظر گرفته است. با این وجود در این قانون، کمک به تحقق عدالت اجتماعی و حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال نیز برعهده بانک مرکزی قرار گرفته است؛ در حالی که تحقق اشتغال اصولا هیچ ارتباطی با وظایف ذاتی بانک مرکزی ندارد.

در قانون جدید همچنین ساختار و شرح وظایف و ارکان سازمانی بانک مرکزی، تغییرات بسیاری پیدا کرده و برخلاف آنچه تصور می شود، وابستگی بانک مرکزی به دولت بیشتر شده است؛ چنانکه شورای فراقوه ای پول و اعتبار از سیستم بانکی کشور حذف شده و جای خود را به هیأت عالی بانک مرکزی داده است که حضور دولتمردان در ترکیب آن سنگینی می کند. در واقع، بخش غیردولتی از سیستم سیاستگذاری بانک مرکزی حذف شده و به جایش، کارگزاران دولتی تصدی امور بانکی را برعهده خواهند گرفت. در سی و یکمین همایش سالانه سیاست های پولی و ارزی که با محور «بازآرایی سیاست های پولی و نظارتی با نگاهی به قانون جدید بانک مرکزی» از روز گذشته آغاز شده و امروز به پایان می رسد، این مهم مورد آسیب شناسی و نقادی کارشناسان پولی و بانکی قرار گرفت. گزارش «فرصت امروز» از روز نخست این همایش را در ادامه می خوانید.

سیر ۵۰ ساله سیاستگذاری بانکی

سی و یکمین همایش سالانه سیاست های پولی و ارزی با محور «بازآرایی سیاست های پولی و نظارتی با نگاهی به قانون جدید بانک مرکزی» از روز دوشنبه ۷ خردادماه در مرکز همایش های بانک مرکزی آغاز شده و امروز به کار خود پایان می دهد. در مراسم افتتاح سی و یکمین همایش سالانه سیاست های پولی و ارزی، «محمد شیریجیان»، سرپرست پژوهشکده پولی و بانکی به نقد و بررسی قانون جدید بانک مرکزی پرداخت که خلاصه صحبت های او را در گزارش حاضر می خوانید.

«طی این سال ها شاهد تحولات زیادی در عرصه بین المللی در حوزه پولی بودیم، لذا بازنگری در قانون به ضرورتی انکارناپذیر بدل شد. از دهه ۱۹۸۰ قوانین بانک های مرکزی با تمرکز بر تأمین هدف استقلال و پاسخگویی نهاد سیاستگذار پولی دستخوش بازنگری های جدی شد و همچنین در پی بحران مالی ۲۰۰8-۲۰۰7، تحولات اساسی در حوزه مقررات احتیاطی، ثبات مالی و حوزه مأموریت های بانک مرکزی باعث ایجاد تغییرات مهمی در قوانین بانک های مرکزی شد. تدوین قانون بانک مرکزی نوین و روزآمد، شرط لازم در جهت اصلاح ساختارهای مالی در کشور و نیل به اهداف اقتصاد کلان محسوب می شود. قانون کارآمد باید بتواند بانک مرکزی را در تأمین هدف برقراری ثبات پولی و انجام وظایف خطیر خود در حوزه مقررات گذاری و نظارت، یاری برساند و ترکیب نسبتا متوازنی از شاخص های استقلال، پاسخگویی و شفافیت را برای این نهاد فراهم آورد.خوشبختانه قانون بانک مرکزی که اخیرا تصویب شده در مقام مقایسه با «قانون پولی و بانکی کشور» حاوی دستاوردهای مهمی به خصوص در حوزه بهبود ارکان و تقویت استقلال بانک مرکزی است. در تدوین قانون جدید بانک مرکزی تلاش شده با استفاده از تجربیات موفق بین المللی و لحاظ کردن شرایط و مقتضیات اقتصاد ایران، چارچوبی ارائه شود که بتواند جایگاه نهاد بانک مرکزی را در نظام مالی کشور بیش از پیش تقویت کند.

سیاستگذاری پولی در دهه های گذشته به دلیل خلأهای قانونی و ضعف ساختارهای حقوقی، با چالش هایی به خصوص در حوزه سلطه مالی روبه رو بود. عدم توجه کافی به مقوله مهم استقلال بانک مرکزی باعث شده تا این نهاد نتواند به دلایلی از جمله سرریز کسری بودجه به ترازنامه نظام بانکی، به خوبی از عهده کنترل تورم به عنوان مهمترین هدف سیاست پولی برآید. ساختار در نظر گرفته شده برای بانک مرکزی در قانون جدید، به طور ویژه هیأت عالی، نقطه عطف مهمی در مسیر ایجاد تناسب میان اختیارات و مأموریت های بانک مرکزی محسوب می شود.

هیأت عالی به جای شورای پول و اعتبار

در قانون گذشته پولی و بانکی کشور، ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار (به عنوان مرجع سیاستگذار پولی و نظارتی) به نحوی بود که ریسک سلطه مالی سیاست های دولت بر سیاست های پولی به دلیل اعطای حق رأی بیشتر به اعضای دولتی وجود داشت. خوشبختانه در قانون جدید، ترکیب هیأت عالی به گونه ای در نظر گرفته شده که تصمیمات سیاست پولی تا حد ممکن تحت الشعاع ملاحظات بودجه ای و بخشی قرار نگیرد. قطعا اعطای اختیارات لازم و ترکیب مطلوب در کنار اعطای همزمان سه نقش سیاستگذاری، نظارت و تقنینی به بالاترین رکن بانک مرکزی (هیأت عالی)، گام مثبتی در راستای استقرار اصول حکمرانی مناسب در حوزه پولی کشور است.

در قانون جدید بانک مرکزی بر اهمیت و نقش شوراهای تخصصی در فرآیند تصمیم سازی تأکید شده است. برای هیأت عالی دو شورای تخصصی در نظر گرفته شده است که نقش تصمیم سازی را درخصوص سیاست های پولی و نظارت بانکی ایفا می کنند. تاکنون در نظام پولی کشور، مرز مشخصی میان تصمیم سازی با تصمیم گری وجود نداشته است. این در حالی است که براساس تجارب جهانی، بانک های مرکزی طبق سناریوهای مختلف و چشم انداز آتی متغیرهای کلیدی، گزینه های تصمیم گیری را در صورتجلسات خود گزارش می کنند و منطق پشت انتخاب یک گزینه را توضیح می دهند. قانون جدید بانک مرکزی با سپردن تصمیم سازی به دو شورای تخصصی در جهت رفع این نقیصه گام برداشته است. لحاظ قواعد مربوط به «بازسازی، گزیر، ورشکستگی، انحلال و تصفیه اشخاص تحت نظارت» در قانون جدید، اقتدار بانک مرکزی را در برخورد با بانک های ناتراز افزایش می دهد. ایجاد بسترهای قانونی لازم برای تغییر رویکرد نظارتی از پسینی به پیشینی از طریق تعبیه «اقدامات اکتشافی»، «اقدامات پیشگیرانه» و «اقدامات اصلاحی» باعث ایجاد تحولی اساسی در نظارت بانکی خواهد شد.

لازمه نظارت مقتدرانه، برخورداری از سازوکارهای اداری لازم در درون بانک برای اعمال تنبیه تخلف از مقررات بدون طی مراحل پیچیده و زمانبر است. مواد قانونی ناظر به هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی به خوبی از عهده این مهم برآمده است. در مجموع، با اجرای کامل قانون جدید بانک مرکزی، اختیارات این بانک برای ایجاد انضباط پولی و بانکی ارتقا یافته و به این ترتیب می توان امیدوار بود که اقدامات بانک مرکزی در مسیر کنترل نرخ رشد نقدینگی و مهار تورم و در نهایت تأمین ثبات اقتصادی با توفیقات بیشتری همراه باشد.

لزوم شکل دهی به انتظارات تورمی

با توجه به اثرات متقابل ثبات مالی و ثبات پولی و سرریز ناترازی ها از یک بازار مالی به بازارهای دیگر، تحقق مهار تورم بدون ثبات بازارهای ارز، سرمایه، بدهی، بیمه و... ممکن نیست. بنابراین پایش مستمر تاب آوری و ثبات بازارهای مالی و لحاظ سازوکارهای سرایت بحران از یک بازار به بازارهای دیگر لازمه موفقیت و اثربخشی سیاست های پولی است. علی رغم آنکه در قانون جدید، ترتیبات نهادی لازم برای مقوله ثبات مالی به صورت مشخص در نظر گرفته نشده است، بانک مرکزی در پیاده سازی این قانون و طراحی ساختار جدید به جایگاه ثبات مالی و تبیین سازوکارهای شفاف برای هماهنگی بازارهای مالی توجه ویژه ای دارد. در این راستا، تدوین سند راهبردی برای بانک مرکزی که در دستور کار قرار گرفته می تواند همزمان با اجرای تغییرات در ساختار بانک، به دستیابی اهداف تبیین شده در قانون جدید بانک مرکزی کمک کند. در سی و یکمین همایش سالانه سیاست های پولی و ارزی، با هدف پوشش هرچه بیشتر محورهای اصلی، هفت نشست تحلیلی با دعوت از اساتید، مدیران و خبرگان هر موضوع برنامه ریزی شده است. همچنین به منظور آشنایی حداکثری پژوهشگران و محققین با فرآیندها و عملیات اجرایی در بانک مرکزی و بسط دانش تجربی در حوزه پولی و بانکداری، برای نخستین بار هشت عنوان کارگاه آموزشی در برنامه همایش گنجانده شده است. امسال با توجه به نمایه شدن همایش در پایگاه استنادی علوم جهان اسلام (ISC) بخش مقالات با استقبال قابل توجه همراه بوده است.

در حال حاضر این اجماع در میان اقتصاددانان پولی وجود دارد که اطلاع رسانی مناسب در رابطه با تصمیمات و سیاست های بانک مرکزی، در کاهش نااطمینانی که کارگزاران اقتصادی با آن مواجه هستند ضروری است. سیاست پولی موفق تنها به معنای کنترل موثر ابزار سیاست پولی نیست بلکه شکل دهی به انتظارات کارگزاران از تحولات آینده متغیرهای کلیدی اقتصاد، در کارایی سیاست های پولی نقش موثری برعهده دارد. در این راستا، مواد ناظر بر شفافیت در قانون جدید بانک مرکزی همگام با رویه های بین المللی در حوزه سیاست ارتباطی، زیرساخت قانونی مناسبی را در اختیار بانک مرکزی ایران قرار می دهد تا بتواند کنترل بهتری بر شکل دهی به انتظارات تورمی داشته باشد.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com