صندوق ما و صندوق دیگران

صندوق‌های ثروت ملی یا صندوق‌های ذخیره ثروت اغلب با هدف سرمایه‌گذاری در جهت توسعه پایدار در کشور‌های صادر‌کننده منابع طبیعی شکل گرفته‌اند که به لحاظ موفقیت یا عدم موفقیت و میزان دارایی‌ها و سال تاسیس عملکرد متفاوتی دارند. این صندوق در ایران با عنوان صندوق توسعه ملی و بنا به ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور و در راستای تحقق اهداف سند چشم‌انداز 1404 شکل گرفت. در این ماده آمده است: «صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش منابع نفتی به ثروت‌های ماندگار و سرمایه‌های مولد و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز تشکیل شده است.»

طی این ماده معین شده که حداقل معادل 20درصد از منابع حاصل از صادرات نفت به این صندوق واریز شود‌. طی سال‌های اجرای این برنامه مبلغ آن در قوانین بودجه سنواتی مطرح شد و به تصویب مجلس رسید‌. در ادامه ماجرا بنا شد که سالانه سه‌درصد به این سهم 20 درصدی افزوده شود‌. صندوق توسعه ملی از سال 89 و در ابتدای راه برنامه پنجم توسعه تشکیل و طی این چند سال با نوسانات مختلفی رو‌به‌رو شده است که مهم‌ترین آن کاهش شدید قیمت نفت درچند ماهه اخیر است که اگر این روند ادامه‌دار باشد یک چالش جدی در میزان درآمد‌های صندوق ایجاد می‌شود‌.

از سوی دیگر برخی از کارشناسان اعتقاد دارند که صندوق توسعه ملی طی این سال‌ها تا حد زیادی از دستیابی به اهداف برنامه‌ریزی شده خود دور مانده است‌. یکی از کارشناسان و اقتصاددانان کشور در پاسخ به این سوال که عملکرد صندوق توسعه ملی را در این چند سال چطور ارزیابی می‌کنید، گفت: «این صندوق که از ابتدا با اهداف مشخصی بنا نهاده شده و در قانون برنامه پنجم هم به آن اشاره شده است این روز‌ها به قلکی تبدیل شده که هر وقت دولت به آن احتیاج داشت، از آن برداشت می‌کند.»

بنابراین یکی از مسائل مهم در باب صندوق‌های ثروت ملی بحث شفافیت مالی این صندوق‌هاست. این روز‌ها خبر‌های ضد‌و‌نقیضی در رابطه با برداشت‌های مکرر از صندوق شنیده می‌شود که البته در دولت گذشته هم این روند تکرار شده بود و در رسانه‌ها بازتاب‌های متفاوتی داشت‌. موضوع شفافیت مالی و اقتصادی صندوق توسعه ملی مسئله‌ای است که در برخی از رسانه‌ها به آن پرداخته شده است.

در همین رابطه چندی پیش رییس کل بانک مرکزی در سمینار بین‌المللی صندوق توسعه ملی ایران با اشاره به این موضوع که در خصوص اصلاح رویه برداشت از صندوق توسعه‌ملی باید به پایبندی دولت به قانون و انضباط مالی توجه شود، اضافه کرد: برداشت‌های مکرر بودجه‌ای از حساب ذخیره ارزی در قالب اصلاحات متعدد ماده (60) قانون برنامه سوم توسعه، فلسفه ایجاد حساب مذکور را با سوال جدی روبه‌رو کرد و منشأ بسیاری از بی‌انضباطی‌های مالی شد‌. بیم آن می‌رود که تجربه تلخ ناکامی حساب مذکور در مورد صندوق توسعه ملی نیز تکرار شود‌.

به گزارش روابط عمومی بانک مرکزی، ولی‌الله سیف در این جلسه یکی از دلایل نمونه‌های موفق ایجاد صندوق‌های ذخیره‌ای را شفافیت و اطلاع‌رسانی به زبانی ساده و همه فهم خواند و اضافه کرد: در این خصوص باید تمام نقل و انتقالات در بودجه و حساب‌های خزانه منعکس و گزارش‌هایی از عملکرد صندوق به افکار عمومی ارائه شود‌. علاوه بر آن، لازم است درخصوص درآمدها و هزینه‌های صندوق نیز شفاف‌سازی صورت پذیرد و بر ورود منابع، تخصیص مصارف، نحوه سرمایه‌گذاری و مصرف، نظارت‌های لازم از سوی نهادهای ناظر، مطابق قانون صورت گیرد‌.

وی در ادامه افزود: مطابق مفاد اساسنامه صندوق، اعطای تسهیلات فقط به‌صورت ارزی است و استفاده‌کنندگان از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال را در بازار داخلی ندارند‌. حال آنکه در قوانین بودجه سنواتی، تغییراتی در ماده (84) قانون برنامه پنجم ایجاد شد و براساس آن اعطای تسهیلات ریالی به بخش آب و کشاورزی، منابع طبیعی و محیط‌زیست و بخش غیردولتی صنعت و معدن به استثنای بخش ساخت مسکن تا سقف مشخصی مجاز اعلام شد.

رییس کل بانک مرکزی با بیان این نکته که هنوز اصل براعطای تسهیلات به‌صورت ارزی است، افزود: اگر روند مذکور به‌صورت سالانه در قانون بودجه تکرار شود، صندوق توسعه ملی تنها ذخیره‌ای برای تامین هزینه‌ها خواهد بود و رویکرد حفظ و افزایش منابع و ثروت ملی به‌عنوان سرمایه بین نسلی عملی نخواهد شد‌. این صحبت‌های سیف موضوعات زیادی را در باب شفافیت، اهداف و نحوه عملکرد این صندوق مطرح می‌کند. بنابراین مسئله جدی در صندوق توسعه ملی در دخل و خرج این روز‌های صندوق خلاصه می‌شود.

موسسه صندوق ثروت ملی (SWF یا SWFI) یک سازمان جهانی است که به تجزیه و تحلیل صندوق‌هایی می‌پردازد که دارایی‌های عمومی کشور‌ها در آن صندوق‌ها قرار داده می‌شود، مثل صندوق‌های ثروت ملی که در ایران به نام صندوق توسعه ملی شناخته می‌شود. شاخص شفافیت لینبورگ- مدوئل که توسط کارل لینبورگ و مایکل مدوئل در موسسه‌ای به نام صندوق ثروت ملی در سال 2008 راه‌اندازی شده روشی است برای سنجش شفافیت صندوق‌های پولی ملی که امکان برداشت‌های غیرقانونی از آنها وجود دارد‌. 

این شاخص شفافیت از سال 2008 راه افتاد و از آن زمان در سطح جهانی از سوی صندوق‌های ثروت ملی در سراسر جهان به‌عنوان یک شاخص پایه استاندارد در گزارش‌های سالانه مورد استفاده قرار می‌گیرد.این شاخص براساس 10 اصل مهم تعریف می‌شود که شفافیت صندوق‌های ثروت ملی را برای عموم شرح می‌دهد‌. هر یک از اصول دهگانه آن یک امتیاز دارد‌. این شاخص یک طرح در حال پیشرفت در موسسه صندوق ثروت ملی است‌. کمترین رتبه‌ای که به صندوق‌ها اختصاص می‌یابد یک است؛ اما از نظر موسسه صندوق ثروت ملی، صندوقی می‌تواند ادعای شفافیت داشته باشد که دست‌کم رتبه 8 را در این رتبه‌بندی کسب کند‌. رتبه شفافیت می‌تواند با اطلاعات مازاد صندوق‌ها تغییر کند‌. سطوح مختلفی برای هر اصل تعریف شده که قضاوت درباره آنها به صلاحدید موسسه صندوق ثروت ملی تعیین می‌شود.

در رتبه‌بندی‌های این موسسه بین‌المللی آمارهای مربوط به صندوق‌های ثروت عمومی کشور‌های مختلف آمده که در باب شفافیت این صندوق‌ها اطلاعاتی را به مخاطبان ارائه می‌کند. در این جدول علاوه بر شاخص شفافیت لینبورگ و مدوئل، نام صندوق، منشـأ درآمدی صندوق، سال تاسیس و دارایی آن آمده است. بنا به گزارش این موسسه بین‌المللی شاخص کشور‌هایی نظیر نروژ، استرالیا، شیلی، امارات، نیوزیلند، آذربایجان، ایرلند با بیشترین رقم شاخص شفافیت (10) شفاف‌ترین صندوق‌های ثروت ملی در کشورهای مختلف به شمار می‌آیند‌.

براساس این رتبه‌بندی صندوق ثروت کشورهایی مانند لیبی، برونئی، موریتانی و ونزوئلا با امتیاز یک کمترین شفافیت را در بین این صندوق‌ها دارند‌. براساس آخرین گزارش این موسسه که در دسامبر 2014 منتشر شده، شاخص شفافیت صندوق توسعه ملی ایران پنج است که رقم نسبتا پایینی است. براساس اصول این موسسه بین‌المللی تنها صندوق‌هایی می‌توانند ادعای شفافیت داشته باشند که هشت امتیاز کسب کرده باشند. در این گزارش میزان دارایی صندوق توسعه ملی ایران 62 میلیارد دلار ارزیابی شده که با توجه به سال تاسیس این صندوق به نسبت صندوق کشور‌های دیگر رقم خوبی به حساب می‌آید‌. 

بنابراین در رتبه‌بندی این موسسه صندوق توسعه ملی ایران به لحاظ میزان دارایی در جایگاه 23 قرار دارد‌. کشور نروژ با 893 میلیارد دلار بیشترین ذخیره ثروت را در میان صندوق‌های ثروت عمومی به خود اختصاص داده و پس از آن صندوق سرمایه‌گذاری ابوظبی با 773 و هلدینگ خارجی  SAMA (که متعلق به کشور عربستان است) با 757.2 میلیارد دلار در رده‌های دوم و سوم قرار دارند و پس از آن صندوق‌های سرمایه‌گذاری یا ثروت چین، کویت، هنگ کنگ و سنگاپور قرار دارند‌. در این رده‌بندی منشـأ درآمدی صندوق‌ها نیز آمده است. 

در یک برآورد کلی این موسسه حجم کل دارایی‌های صندوق‌های ثروت جهان را 7057.4میلیارد دلار برآورد کرده است که از این رقم 16.7واحد درصد متعلق به اروپا است. 2.9درصد برای آمریکا و 39.1 درصد برای آسیا در نظر گرفته شده است. از باقیمانده دارایی‌های کل صندوق‌ها 37.1 واحد درصد به خاورمیانه و 2.3 به آفریقا اختصاص دارد. همچنین در رابطه با منشـأ درآمدی صندوق‌ها تقریبا 60 درصد این صندوق‌ها به نفت‌وگاز وابسته‌اند و حدود 40 در صد هم از طریق درآمد‌های دیگر تامین می‌شوند.