نظارت تقنینی مجلس بر دولت

هرچند اصل بنیادین تفکیک قوا به منزله ممنوعیت دخالت قوای سه گانه در صلاحیت ذاتی هر یک از آنان است، اما این اصل نافی حق مجلس برای نظارت بر دولت، هرچند که منتخب مجلس باشد، نیست. بر این اساس، مجلس همان گونه که بر دولت و ریاست جمهور نظارت سیاسی دارد و این نظارت را با ابزارهای قانونی نظیر سوال، تذکر، تحقیق و تفحص و استیضاح، اعمال می کند، در بعد تقنینی نیز بر عملکرد دولت نظارت دارد، اما نظارت تقنینی مجلس بر دولت چگونه و براساس کدام فرآیند قانونی صورت می پذیرد؟

در این زمینه باید گفت، طبق اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی، هیات دولت اختیار دارد علاوه بر تصویب اساس نامه موسسات و سازمان ها یا شرکت های دولتی، برای مدیریت کشور تصمیمات مختلفی بگیرد و تصویب کند که اصطلاحا آن را تصویب نامه هیات دولت می گویند. در واقع، تصویب نامه یا مصوبه هیات دولت، حاصل خرد جمعی و سند قانونی تصمیم هیات دولت است. اصل ۱۳۷ قانون اساسی در این زمینه تصریح دارد: «هر يك از وزيران، مسئول وظايف خاص خويش در برابر رئيس جمهور و مجلس است و در اموري كه به تصويب هيات وزيران مي رسد مسئول اعمال ديگران نيز هست.» بنابراین هر یک از اعضای هیات دولت و همچنین رئیس جمهور به تنهایی و مشترکا به عنوان شخصیت حقوقی دولت، مسئول آثار حقوقی و سیاسی مصوبات دولت خواهند بود.

اصل ۱۳۸ قانون اساسی پس از بازنگری سال ۱۳۶۸ در مورد تصویب نامه های دولت مقرر کرده است: «علاوه بر مواردي كه هيات وزيران يا وزيري، مأمور تدوين آيين نامه هاي اجرايي قوانين مي شود، هيات وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمان هاي اداري به وضع تصويب نامه و آيين نامه بپردازد. هر يك از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و مصوبات هيات وزيران، حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه دارد، ولي مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قوانين، مخالف باشد. دولت مي تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون هاي متشكل از چند وزير واگذار کند. مصوبات اين كميسيون ها در محدوده قوانين پس از تأييد رئيس جمهور لازم الاجرا است. تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل‏، ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد.»

به این ترتیب، نظارت تقنینی مجلس بر دولت مانع از اجرای مصوبات هیات دولت نیست، زیرا عدم ابلاغ تصویب نامه های هیات دولت و منتظر اعلام نظر رئیس مجلس ماندن، امور اجرایی مملکت را مختل خواهد کرد. پس مصوبات هیات دولت بایستی جهت اجرا به دستگاه های اجرایی ابلاغ شود و در ضمن آن، به اطلاع ریاست مجلس نیز برسد تا آن را از حیث موافقت یا مخالفت با قوانین بررسی کند. از آنجایی که انجام این مهم نیازمند بررسی دقیق حقوقی مصوبات دولت است که قطعا به تنهایی از عهده ریاست مجلس شورا خارج خواهد بود، لذا در مجلس، نهادی به نام «هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» ایجاد شده که اعضای آن از میان کارشناسان صاحب نظر رشته های مختلف با حکم رئیس مجلس، انتخاب و منصوب می شوند و وظیفه بررسی و تطبیق دقیق مصوبات دولت با قوانین را برعهده دارند.

به هرحال، براساس مقررات قانون نحوه اجرای اصل 85 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیت های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب 26 دی ماه 1368 و همچنین قانون 5 تبصره الحاقی به قانون مورد اشاره مصوب سال ۱۳۷۸ و آیین نامه اجرایی قانون مذکور، به طور خلاصه فرآیند بررسی مصوبات هیات دولت در «هیات تطبیق» بدین ترتیب است:

اول؛ مصوبات دولت و کمیسیون های مربوط در مورد اصل هشتاد و پنجم (85) و یکصدو سی و هشتم (138) قانون اساسی باید ظرف یک هفته از تاریخ تصویب، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی نیز برسد. این حکم شامل بخشنامه های وزرا و دستگاه های اجرایی نمی شود.

دوم؛ تصویب نامه دولت به «هیات تطبیق مجلس» ارجاع می شود. در صورتی که مصوبه هیات دولت با رأی اکثریت اعضای هیات تطبیق مغایر با قانون تشخیص داده نشود، پرونده از دستور کار خارج خواهد شد و در غیر آن صورت، پس از بررسی نظر «هیات تطبیق» مبنی بر مغایرت تمام یا بخشی از مصوبه دولت با قانون ذی ربط مشخص و توسط «هیات تطبیق» به واحد ذی ربط دولت اعلام می شود.

سوم؛ پس از انجام مکاتبات لازم بین دولت و «هیات تطبیق مجلس»، در صورت عدم اصلاح مصوبه مورد ایراد توسط دولت، رأی مقدماتی هیات مبنی بر مغایرت مصوبه دولت با قانون به نماینده دولت ابلاغ خواهد شد تا حداکثر ظرف دو هفته، نظر دولت را کتبا به «هیات تطبیق مجلس» اعلام کند. در این صورت، مصوبه مورد ایراد به همراه پاسخ دولت مجددا در «هیات تطبیق» بررسی و در صورتی که به نظر اکثریت اعضا، مصوبه هیات وزیران همچنان مغایر با قانون تشخیص داده شود، نظر نهایی ریاست مجلس راجع به مغایرت تمام یا بخش هایی از مصوبه دولت با قوانین به رئیس جمهوری اسلامی ایران ابلاغ خواهد شد. در این صورت، چنانچه تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد رئیس مجلس شورای اسلامی قرار گیرد و پس از اعلام ایراد به هیأت وزیران، ظرف مدت مقرر در قانون، نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نشود، پس از پایان مدت مذکور، حسب مورد تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد، ملغی الاثر خواهد بود. براساس قانون الحاق یک تبصره به قانون نحوه اجرای اصول هشتاد و پنجم (85) و یکصد و سی و هشتم (138) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیت های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب 1368 و اصلاحات بعدی آن، در صورت اختلا ف نظر ریاست جمهوری با ریاست مجلس در مورد تصویب نامه های موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی، نظر رئیس مجلس، ملاک عمل خواهد بود.

این خلاصه ای از فرآیند اعمال نظارت تقنینی مجلس بر مصوبات هیات دولت است که می تواند از بروز پدیده بی قانونی در مصوبات دولت جلوگیری کند. با توجه به تجارب عملی نگارنده به عنوان یکی از اعضای سابق «هیات تطبیق و بررسی مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی»، به نظر می رسد در مورد عملکرد هیات مذکور، موارد زیر نیاز به بازنگری دارد:

اول؛ روش سنجیده و علمی دکتر جهانگیری، ریاست محترم اسبق هیات، که بخش اعظم موقعیت و جایگاه فعلی «هیات تطبیق» مدیون تلاش ها و زحمات ایشان است، دوری گزینی از اعمال سلایق مختلف سیاسی و بی طرفی کامل سیاسی در مباحث کارشناسی و ارائه نظریات علمی هیات بود. بدون تردید، این رویه پسندیده در ارتقای سطح علمی و مقبولیت اداری نظریات رسمی «هیات تطبیق» بسیار موثر و کارا است.

دوم؛ از آنجایی که نظریات ریاست مجلس شورای اسلامی راجع به مغایرت مصوبه دولت با قوانین، واجد آثار متفاوت قانونی برای مردم و نیز مسئولین ذی ربط است و فراتر از آن، آگاهی از تحولات حقوقی و قانونی، حق مسلم جامعه است، لذا نباید در لزوم انتشار نظرات ریاست مجلس مبنی بر لغو تصویب نامه های مغایر قانون هیات دولت در روزنامه رسمی کشور تردید داشت. ضمن آنکه انتشار رسمی نظر ریاست مجلس در مورد مصوبات دولت امکان استناد، بحث و نقد و بررسی آن را در مجامع حقوقی و دانشگاهی فراهم می آورد.

سوم؛ تصویب نامه های هیات دولت، حاصل تصمیم جمعی اعضای دولت است و براساس مقررات اصل ۱۳۸ قانون اساسی، دولت بایستی مصوبات خود را به طور مرتب برای ریاست مجلس ارسال کند، نه اینکه «هیات تطبیق» تصادفا به مصوبات هیات دولت دست یابد و بررسی آن را در دستور کار قرار دهد. در این رهگذر تفاوتی نمی کند تصمیم جمعی هیات دولت را تصویب نامه بدانیم و یا برای خروج ظاهری آن از مقررات اصل ۱۳۸ قانون اساسی به تصمیم جمعی هیات دولت عنوان «موافقت نامه» دهیم. بنابراین نمی توان تصویب نامه هیات دولت را موافقت نامه وزیران نامید و آن را مشمول اصل ۱۳۸ قانون اساسی ندانست و جهت اعمال مقررات اصل ۱۳۸ قانون اساسی به مجلس نفرستاد. این شیوه رفتار، تصویری مطلوب از قانون مداری دولت در اذهان باقی نخواهد گذارد. تبیین و اعلام نظر رسمی «هیات تطبیق» در مورد این سوال ساده، ضروری است: آیا موافقت نامه وزرا همان تصویب نامه موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی است؟

چهارم؛ براساس تبصره ۲ ماده ۸ آیین نامه اجرایی موضوع تبصره 7 قانون الحاق 5 تبصره به قانون نحوه اجرای اصل 85 و 138 قانون اساسی مصوب 22 فروردین ماه 1379، رئیس مجلس شورای اسلامی علاوه بر مقامات اجرایی، چنانچه هر ذی نفع مصوبات موضوع تبصره 1 بند 1 - 8 را مغایر قانون بدانند باید مشروح دلایل خود را کتبا به دبیر هیأت اعلام نمایند. این مطلب بدان معناست که «هیات تطبیق» قانونا مکلف است برای رسیدگی و اعلام نظر در مورد مصوبات دولت، در صورت درخواست، به نظریات ذی نفعان آن مصوبه نیز توجه نماید؛ موضوعی که به حقوق عمومی مرتبط است و به نظر می رسد چندان که باید و شاید مورد توجه قرار نگرفته است. در هر حال، جامعه بایستی به طور مستمر و رسمی در جریان نتایج حاصل از نظارت تقنینی مجلس بر تصویب نامه های هیات دولت قرار گیرد تا بتواند در صورت لزوم در مراجع مختلف قضایی یا اداری به نظریات رئیس مجلس دایر بر لغو مصوبات هیات دولت استناد نموده و استیفای حقوق قانونی خود نماید.

 عضو سابق هیات بررسی مصوبات دولت با قوانین مجلس*