چالش های هفت گانه طرح جدید بانکداری

سه شنبه گذشته و صبح همان روزی که رئیس کل بانک مرکزی در صحن علنی مجلس، طرح «بانکداری جمهوری اسلامی» را شوکی بزرگ به بانک مرکزی دانست، دو فوریت این طرح با وجود مخالفت صریح عبدالناصر همتی و عدم موافقت دولت، رأی آورد. همچنین مرکز پژوهش های مجلس نیز همایش ملی «اصلاح قوانین پولی و بانکی کشور» را با هدف تبیین این طرح برای کارشناسان، مدیران و صاحب نظران بانکی برگزار کرد. در این همایش، عدم حضور رسمی نمایندگان بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و شورای هماهنگی بانک های دولتی کاملاً مشهود بود؛ همایشی که با سخنرانی کاظم جلالی، ریاست سابق مرکز پژوهش ها و الیاس حضرتی، ریاست کمیسیون اقتصادی مجلس شروع شد و روز چهارشنبه نیز با سخنرانی تنی چند از کارشناسان مرکز پژوهش ها و نمایندگان مجلس ادامه داشت.

همچنین محمدحسین حسین زاده بحرینی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس که در محافل مختلف، او را طراح طرح جدید بانکداری می دانند به تشریح نکات مهم طرح پرداخت. او طرح را هوشمندانه توصیف کرد و صبورانه به پرسش های پرسشگران بانکی و اقتصادی پاسخ گفت. مدیران و کارشناسان بانکی نیز با کوهی از تجارب حاصل از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا و مشکلاتی که در اجرای بانکداری غیر ربوی طی بیش از سه دهه با آن مواجه شده بودند، به بیان نقطه نظرات خویش پرداختند و نگرانی و دلواپسی خود را از تصویب شتابزده طرح جدید کمیسیون اقتصادی ابراز کردند.

غلامرضا مصباحی مقدم نیز که سابقه ای طولانی در بررسی های فقهی مسائل بانکی دارد و هم اکنون عضو شورای فقهی بانک مرکزی نیز هست، به تشریح مبانی فقهی موضوع جرایم مالی و غیرمالی بدهکاران بانکی پرداخت و عقد مرابحه را مناسب ترین عقد برای اعطای انواع تسهیلات بانکی در طرح جدید مجلس معرفی کرد. او گفت که در طرح جدید برخلاف قانون عملیات بانکی بدون ربا در مورد سپرده های قرض الحسنه بانک ها به وکالت از سپرده گذاران وام قرض الحسنه می دهند. بدین ترتیب براساس طرح جدید، منابع قرض الحسنه جزو منابع بانک ها محسوب نمی شود و بانک ها تنها وکیل سپرده گذاران قرض الحسنه محسوب می شوند.

مصباحی مقدم اما توضیح نداد که اگر بانک ها به وکالت از سپرده گذاران به مردم وام قرض الحسنه می دهند، آیا مجاز هستند از سپرده گذاران مبلغی به عنوان کارمزد بابت حق الوکاله وکالت سپرده قرض الحسنه دریافت کنند یا خیر؟ او همچنین در توجیه مبانی شرعی مقررات جدید این طرح در مورد تنبیهات مالی مشتریان بدحساب موسسات اعتباری گفت که جریمه تاخیر حق حاکمیت است. لذا برابر مقررات ماده 121 طرح جدید بانک ها گرچه در مقام وصول مطالبات غیرجاری ملزم به وصول جریمه تاخیر هستند اما مجاز به مصرف منابع حاصل از جرایم تاخیر نمی باشند و بایستی آن را به حساب ویژه جرایم واریز نمایند تا با نظارت بانک مرکزی برای تسویه بدهی بدهکاران ورشکسته و معسرین مصرف شود.

طبعاً استدلال فقهی و حقوقی مورد بحث، این پرسش را در ذهن مطرح می سازد که اگر مالکیت منابع حاصل از جرایم تاخیر متعلق به حاکمیت و جزو درآمدهای عمومی دولت است، چگونه در طرح موردنظر او مقرر شده که این منابع در فرآیندی کاملاً مغایر با اصول 52 و53 قانون اساسی خارج از هرگونه تشریفات و صرفاً براساس موارد پیش بینی شده در ماده 121 طرح به مصرف رسد؟ مگر نباید هم وصول و هم مصرف منابع درآمدهای عمومی دولت در قوانین بودجه سنواتی تعیین و مشخص شود؟ از سوی دیگر آیا نمی توان در استدلالی متفاوت در این مورد چنین نظر داد که چون این جرایم از تاخیر در پرداخت تسهیلاتی حاصل می شوند که بانک ها آن را پرداخت کرده اند بنابراین جزو درآمدهای عملیاتی بانک های تسهیلات دهنده محسوب می شود که بانک ها بایستی مالیات این سود عملیاتی را به دولت پرداخت کنند و بعد از پرداخت مالیات سود خالص عملیاتی خود را بین سهامداران تقسیم کنند؟ و آیا صرف مصرف این منابع توسط بانک مرکزی به جرائم مالی مشروعیت می بخشد؟ و پرسش دیگر اینکه آیا تجویز مصرف جرایم تاخیر از طریق یا توسط بانک مرکزی نوعی انگیزه بسیار مناسب اقتصادی برای بانک مرکزی ایجاد نخواهد کرد که هرچه درآمد خسارت تاخیر بیشتر مصرف آن بهتر؟ اینها، ابهامات مالی محاسباتی ماده 121 طرح جدید است که انتظار بود کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس بدان توجه می کرد، ولی ظاهراً توجهی به آنها نشده است.

به هرحال، در برآیند و جمع بندی نهایی نتایج حاصل از همایش مرکز پژوهش های مجلس می توان گفت که طرح «بانکداری جمهوری اسلامی» حاوی نوآوری های مناسب به ویژه در زمینه نحوه نظارت بر بانک مرکزی و موسسات اعتباری، تغییر ساختار و ارکان بانک مرکزی و همچنین اهداف، وظایف و ماموریت های قانونی آن، مباحث پول و نظام های پرداخت، مقررات ناظر بر تأسیس موسسات اعتباری و مدیریت و حاکمیت شرکتی، موازین و مبانی جدید عملیات بانکی بدون ربا، مقررات مربوط به ثبت داده ها و تهیه گزارش های مالی، تخلفات انتظامی بانک ها، احکام مربوط به گزیر و بازسازی، ادغام، ورشکستگی و انحلال موسسات اعتباری، مقررات مربوط به بانک های توسعه ای و نهادهای مکمل صنعت بانکداری است. از این حیث، انصاف حکم می کند به کمیسیون اقتصاد مجلس خسته نباشید گفت و از زحمات آنان در این زمینه تقدیر کرد، اما نباید فراموش کرد که قرار است این طرح به یکباره بنیان بانکداری سنتی و قانون عملیات بانکی بدون ربا را از ریشه برکند و «طرحی نو دراندازد» و اقتدارات و اختیارات قانونی بانک مرکزی را در اختیار هیأت عالی گذارد. هیأتی که بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و رئیس جمهور در مورد انتخاب و انتصاب اعضای اجرایی و غیراجرایی آن حرف اول و آخر را خواهند زد و نظارت مجلس بر عملکرد بانک مرکزی نیز به حاشیه خواهد رفت بنابراین بررسی مجدد و دوراندیشی در تصویب و اجرای آن امری بسیار ضروری است تا نظام بانکی کشور دچار چالش های عملیاتی و ساختاری نشود. با توجه به مباحث و نظریاتی که در همایش دو روزه مرکز پژوهش ها مطرح شد، به نظر می رسد که مهمترین چالش های طرح جدید بانکداری را می توان به طور خلاصه در موارد زیر برشمرد:

* ابهام راجع به موازین شرعی به ویژه در زمینه عملیات بانکی: لازمه صنعت بانکداری در جمهوری اسلامی مقبولیت شرعی یا به عبارتی مطابقت با موازین شرعی یا حداقل، عدم مغایرت آن با این موازین است. در این زمینه نباید فراموش کرد که حضرت آیه الله نوری همدانی در هفته گذشته اعلام داشتند که طرح مورد بحث از نظر شرعی مورد تأیید ایشان نیست و با وجود توضیحات مصباحی مقدم مجدداً تاکید کردند: «ربا به هر شکلی که باشد موجب سقوط جامعه است» و افزودند: «بعضي ها گفته اند كه اين جريمه دريافت و در حساب خاص و براي فلان كار استفاده مي شود؛ بحث بر مصرف آن نيست، بحث بر اصل دريافت آن است كه اين موضوع به هيچ طريق قابل حل نيست.» لذا با توجه به نظریات ایشان رعایت نظرات اجماعی مراجع عظام تقلید در مباحث شرعی این طرح برای مقبولیت عمومی آن امری بسیار ضروری است.

* ابهام در مورد تغییر ساختار بانک مرکزی: در حال حاضر ماهیت حقوقی و اداری بانک مرکزی به صورت شرکت سهامی دولتی و دارای شخصیت مستقل حقوقی است. در طرح جدید، نهاد مجمع عمومی از ارکان بانک مرکزی حذف شده است. براساس قوانین فعلی از جمله قانون محاسبات عمومی و قانون مدیریت خدمات، حذف مجمع از ارکان بانک مرکزی به معنای تبدیل ماهیت حقوقی بانک مرکزی از شرکت سهامی به موسسه دولتی است. از نظر حقوق داخلی بدیهی ترین سوال در مورد این تحولات ساختاری آن است که با تبدیل ماهیت حقوقی بانک مرکزی به موسسه دولتی تکلیف حقوق و تعهدات شرکت (فعلی) سهامی دولتی بانک مرکزی از دید مراجع قضایی داخلی چه خواهد بود و اکنون که بانک مرکزی فاقد مجمع است و به موسسه دولتی تبدیل می شود از نظر تشکیلاتی زیر نظر کدام وزارتخانه یا نهاد دولتی دیگر قرار خواهد داشت؟ از نظر حقوق بین المللی نیز ولو آنکه با تغییر ساختار بانک مرکزی را نوعی نهاد خاص تلقی کنیم در هر حال چندان دور از ذهن نخواهد بود که مراجع بین المللی بانک مرکزی را موسسه دارای شخصیت حقوقی ولی جزئی از تمامیت دولت جمهوری اسلامی تلقی کنند که این تفسیر تبعات نامطلوب حقوقی برای بانک مرکزی در پی خواهد داشت بنابراین تجدیدنظر اساسی در این مطلب به منظور اجتناب از چالش های حقوقی بانک مرکزی در مراجع قضایی داخلی و خارجی از نظر حقوقی امری حیاتی است.

* انتخاب و انتصاب اعضای هیات عالی: در طرح جدید تمامی اختیارات و اقتدارات بانک مرکزی به هیأت عالی واگذار شده است. با نگاهی گذرا به نحوه انتخاب و انتصاب اعضای اجرایی و غیراجرایی این هیأت ملاحظه می شود که تمامی امور مربوط به انتخاب و انتصاب اعضای این هیأت عملاً در اختیار بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و ریاست جمهوری است و از نظر وابستگی اداری اعضای هیأت به بانک مرکزی، تقریبا هیچ تفاوتی بین اعضای اجرایی و غیراجرایی نیست و همگی آنان بایستی تمام وقت فقط در بانک مرکزی اشتغال داشته باشند. افزون بر آن، پیش بینی عضویت یک نفر نماینده اتاق های سه گانه نیز تعارفی بیش نیست. زیرا یک رأی هیچ گونه تأثیری در تصمیمات نخواهد داشت. زیرا عضویت نماینده اتاق های سه گانه براساس تبصره1 بند الف ماده 6 طرح منوط به تأیید وزیر اقتصاد شده است. اگر ایشان نماینده اتاق های سه گانه هستند چه توجیهی برای لزوم تأیید توسط وزیر اقتصاد وجود خواهد داشت. با این ساختار جدید به نظر می رسد ترکیب هیأت عالی استقلال سیاست گذاری بانک مرکزی را تأمین نخواهد کرد و وابستگی آن را به دولت تشدید می کند. بخش غیردولتی نیز دور از این مراجع خواهد بود.

* حذف هیأت نظارت اندوخته اسکناس: در طرح جدید یکی دیگر از ارکان بانک مرکزی به نام هیأت نظارت اندوخته اسکناس حذف و اختیارات آن به هیأت عالی واگذار شده است. ترکیب فعلی هیأت نظارت را می توان هیأتی فراقوه ای دانست که نظارت بر فرآیندهای قانونی چاپ و نشر اسکناس یکی از مهمترین وظایف آن است. با حذف این هیأت امکان نظارت مجلس بر مقوله مهم چاپ و نشر اسکناس نیز منتفی خواهد شد.

* درباره عملیات بانکی بدون ربا: در بحث عملیات بانکی بدون ربا نیز نکات قابل تأمل زیادی وجود دارد. به عنوان مثال در ماده 96 سپرده جاری را قرض بدون بهره نامیده اند. مگر در قرض الحسنه بهره وجود دارد که سپرده قرض الحسنه قرض بدون بهره نام گرفته است؟! و در مورد سپرده های عام مشخص نشده است که آیا بانک ها براساس کدام فرآیند قانونی مجاز به پرداخت سود غیرقطعی و علی الحساب به سپرده گذاران خواهند بود تا در انتهای سال مالی پس از مشخص شدن سود و زیان عملیاتی قطعی بانک ها با سپرده گذاران تسویه قطعی صورت گیرد و اگر قرار است موضوع پدیده سود علی الحساب از عملیات بانکی به طور کلی حذف شود در آن صورت کدام تدبیر برای موضوع مهم تجهیز منابع بانک ها و موسسات اعتباری در طرح جدید اندیشیده شده است.

* نسخ قانون عملیات بانکی بدون ربا: و شگفت آنکه در ماده 214 کلیه قوانین مرتبط از جمله قانون عملیات بانکی بدون ربا نسخ شده اند، اما آیین نامه های اجرایی این قانون همچنان لازم الاجرا اعلام شده است. آیین نامه های اجرایی قانون عملیات بدون ربا توسط دولت یا شورای پول و اعتبار تصویب شده است. تا به حال سابقه نداشته است قانونگذار آیین نامه های اجرایی دولت را لازم الاجرا تلقی کند. در این صورت آیا منظور از واژه لازم الاجرا به معنای اعتبار قانونی این آیین نامه ها توسط مجلس است. در صورت پاسخ مثبت بدین پرسش، حتی دولت یا هیأت عالی بانک مرکزی قانوناً مجاز به تغییر یا اصلاح این آیین نامه های مورد اشاره نخواهند بود.

* ساختار و ماهیت حقوقی کانون موسسات اعتباری: در ماده 211 ساختار و ماهیت حقوقی کانون موسسات اعتباری به نحوی طراحی شده که در عمل چاره ای جز تأیید همیشگی مصوبات و اقدامات بانک مرکزی نخواهند داشت. پس پرسش آن است که آیا هدف از تأسیس کانون مورد بحث تأسیس تشکیلاتی کاملاً مردم نهاد و غیردولتی برای هماهنگ سازی شبکه بانکی کشور با سیاست ها و اقدامات بانک مرکزی و اظهارنظر کارشناسی آزاد در مورد مسائل بانکی است یا تأسیس موسسه ای کاملاً تحت نظر و وابسته به بانک مرکزی؟ از نظر کارشناسی چه توجیهی برای وابستگی اداری کانون موسسات عالی به بانک مرکزی وجود دارد؟

به هرحال، در کنار نقاط مثبت و نوآوری های گوناگون، نکات چالش برانگیز طرح بانکداری نیز فراوان است، به نحوی که بانک مرکزی رسماً در مجلس عدم موافقت خود را با آن اعلام داشته است. بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی نیز اشکالات این طرح را به کمیسیون اقتصادی مجلس اعلام داشته اند. بدین ترتیب با وجود این ابهامات ساختاری، ضرورت دارد مرکز پژوهش مجلس یک بار دیگر این طرح را مورد بازبینی کارشناسی خود قرار دهد و نظریات اقتصاددانان و مدیران و کارشناسان بانکی را نیز پذیرا باشد تا با اعمال اصلاحات لازم مشکلات مردم با شبکه بانکی کاهش یابد و نظام بانکی کشور در مسیری نو در خدمت بیشتر به مردم قرار گیرد. مقبولیت شرعی طرح در جامعه نیز منوط به موافقت اجماعی مراجع عظام تقلید با آن است. در کنار آن صدا و سیما نیز بایستی مردم را به طور مستمر در جریان این مباحث کارشناسی قرار دهد تا افکار عمومی جامعه به یک باره با تغییرات اساسی در سیستم بانکی کشور مواجه نشود.

کارشناس ارشد حقوقی*