به‌روزرسانی مقررات وصول مطالبات بانکی؛ ضرورت‌ها، نوآوری‌ها و الزامات حقوقی

نگاهی به دستورالعمل جدید بانک مرکزی، تجربه‌های بین‌المللی و ضرورت اصلاح سازوکارهای ثبتی و قضایی

مطالبات غیرجاری همواره  از چالش‌های  جمله مهم نظام بانکی بوده است.دلیل این اهمیت نیز بسیار روشن است. زیرا مطالباتی که در موعد مقرر به بانک‌ها بازپرداخت نمی‌شود، از چرخه تأمین مالی خارج شده و توان شبکه بانکی برای اعطای تسهیلات جدید به بنگاه‌های اقتصادی و خانوارها را کاهش می‌دهد. ازاین‌رو، وصول مؤثر مطالبات صرفاً موضوعی مرتبط با منافع بانک‌ها نیست، بلکه با سلامت شبکه بانکی، حفظ منابع سپرده‌گذاران و استمرار تأمین مالی اقتصاد  وتوان تسهیلات دهی شبکه بانکی کشور نیز ارتباط مستقیم دارد.در همین راستا، هیأت عالی بانک مرکزی در جلسه ۲۸ مهر ۱۴۰۵، دستورالعمل جدید وصول مطالبات غیرجاری مؤسسات اعتباری را در ۱۴ ماده تصویب کرد که طی بخشنامه شماره ۰۵/۲۰۶۷۷۵ مورخ ۱۱ آبان ۱۴۰۵ به شبکه بانکی ابلاغ شده است. این دستورالعمل در چارچوب بازنگری و به‌روزرسانی مقررات پیشین وصول مطالبات غیرجاری تدوین شده است. بررسی مفاد آن نشان می‌دهد که تغییرات جدید، علاوه بر اصلاح برخی ضوابط قبلی، رویکرد جامع‌تری در زمینه پیشگیری، نظارت و مدیریت مطالبات غیرجاری را دنبال می‌کند.

مهم‌ترین نوآوری‌های دستورالعمل جدید

یکی از تغییرات مهم، حذف آستانه‌های مبلغی مقرر در مواد ۸، ۱۱ و ۲۰ مقررات سابق است. در مقررات قبلی، بخشی از تکالیف گزارش‌دهی و محدودیت‌های خدمات بانکی به نصاب‌های مبلغی یا نسبت‌های مشخص وابسته بود؛ اما در دستورالعمل جدید این آستانه‌ها حذف شده‌اند. در نتیجه، دامنه شمول تکالیف نظارتی و محدودیت‌های مقرر گسترش یافته است.از سوی دیگر، مؤسسات اعتباری مکلف شده‌اند انتقال مطالبات به طبقات سررسیدگذشته، معوق و مشکوک‌الوصول را به‌صورت نرم‌افزاری و خودکار انجام دهند و اطلاعات مربوط به وضعیت مطالبات و تغییرات آن را با رعایت الزامات قانونی به‌صورت برخط در اختیار بانک مرکزی قرار دهند. استعلام سابقه چک برگشتی رفع سوءاثرنشده، مطالبات غیرجاری تعیین‌تکلیف‌نشده و تعهدات ارزی ایفا‌نشده پیش از اعطای تسهیلات یا ارائه خدمات بانکی نیز از اقدامات پیشگیرانه دستورالعمل است.تقویت مسئولیت هیأت‌مدیره در برنامه‌ریزی و نظارت بر وصول مطالبات، تشکیل کمیته دائمی پیگیری مطالبات، استفاده از ظرفیت شرکت‌های تخصصی ساماندهی و وصول مطالبات و امکان همکاری مؤسسات اعتباری در پیگیری مطالبات مشترک نیز از دیگر تغییرات قابل توجه است. به موجب ماده ۷، مؤسسات اعتباری می‌توانند با توافق، پیگیری مطالبات مشترک را به مؤسسه‌ای واگذار کنند که بیشترین مطالبه یا بیشترین وثیقه را در اختیار دارد؛ با این حال، این واگذاری مسئولیت مؤسسه واگذارکننده را از بین نمی‌برد.پیش‌بینی امکان فروش مطالبات غیرجاری در چارچوب قوانین و مقررات نیز می‌تواند ابزار تازه‌ای برای مدیریت دارایی‌های مسئله‌دار بانک‌ها فراهم کند. البته تحقق آثار مثبت این روش مستلزم تعیین ضوابط روشن درباره ارزش‌گذاری مطالبات، صلاحیت خریداران، محرمانگی اطلاعات مشتریان و مسئولیت‌های پس از انتقال است.

بازنگری در وجه التزام و محدودیت خدمات بانکی

از مهم‌ترین تحولات دستورالعمل جدید، تغییر نظام محاسبه وجه التزام تأخیر تأدیه است. در تسهیلات غیرمشارکتی، نرخ سود قراردادی و در تسهیلات مشارکتی، نرخ بازده مورد انتظار بانک مرکزی در زمان انعقاد قرارداد، مبنای محاسبه قرار گرفته و حسب طبقه مطالبات، ۶، ۸، ۱۰ یا ۱۲ درصد به آن افزوده می‌شود. در اعتبارات اسنادی و ضمانت‌نامه‌های پرداخت‌شده نیز نرخ‌های متفاوتی بر اساس مدت سپری‌شده از تاریخ پرداخت پیش‌بینی شده است؛ به‌نحوی که تا دو ماه از تاریخ پرداخت، ۸ درصد و پس از آن ۱۲ درصد به نرخ مبنا افزوده می‌شود. برای تسهیلات قرض‌الحسنه نیز نرخ ۱۲ درصد مقرر شده است.ماده ۱۰ امکان بخشودگی بخشی از وجه التزام را با تصویب هیأت‌مدیره و در صورت تسویه کامل نقدی مطالبات فراهم کرده است. میزان بخشودگی نیز تابع تفاوت نرخ وجه التزام با نرخ سود، بازده یا کارمزد مبنای مقرر در دستورالعمل است. بنابراین، این حکم را نباید مجوزی برای بخشودگی بدون ضابطه یا خارج از سقف‌های تعیین‌شده تلقی کرد.ماده ۸ نیز مؤسسات اعتباری را مکلف کرده است در مورد مشتریان دارای مطالبات غیرجاری، تا زمان تسویه یا تعیین تکلیف تمام مطالبات غیرجاری، محدودیت‌هایی از جمله عدم اعطای تسهیلات و کارت اعتباری، عدم ایجاد تعهدات جدید، عدم گشایش اعتبار اسنادی و صدور ضمانت‌نامه، مگر با تأمین صددرصدی وجه مربوط، و عدم تحویل دسته‌چک و افتتاح حساب جاری جدید را اعمال کنند.این محدودیت‌ها با هدف جلوگیری از افزایش تعهدات مشتریان بدهکار قابل توجیه است؛ با این حال، حذف نصاب‌های مبلغی ضرورت توجه به تناسب محدودیت‌ها با وضعیت بدهی، اختلافی یا غیرقطعی بودن آن و آثار اقتصادی اعمال محدودیت را بیشتر می‌کند. به‌ویژه باید میان مشتریانی که بدهی قطعی و تعیین‌تکلیف‌نشده دارند و اشخاصی که نسبت به اصل بدهی یا میزان آن اختلاف حقوقی دارند، از حیث نحوه اعمال محدودیت‌ها تمایز قائل شد.

اختیار برداشت بانک از حساب مشتری و ضامنان و محدودیت سلب حق دادخواهی

ماده ۱۱ دستورالعمل جدید، به مؤسسه اعتباری اجازه می‌دهد در صورت سررسید و عدم پرداخت بدهی و با رعایت شرایط مقرر، مطالبات مستقیم خود را از موجودی قابل برداشت حساب‌های انفرادی مشتری و ضامنان، اعم از ریالی و ارزی، و نیز اموال و اسناد آنان نزد مؤسسه اعتباری برداشت کند؛ اقدامی که مطابق این ماده، بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی امکان‌پذیر است.با وجود این، تجویز برداشت مستقیم از حساب مشتری و ضامن، بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی، از جمله احکامی است که مبنای قانونی، حدود و شرایط اجرای آن نیازمند توجه و بررسی  حقوقی دقیق است. در این زمینه باید میان اختیار قراردادی بانک برای برداشت از حساب و اختیار ناشی از یک مقرره نظارتی تفکیک قائل شد. صرف پیش‌بینی چنین اختیاری در دستورالعمل، نباید به معنای بی‌نیازی از رعایت شرایط قانونی و قراردادی، احراز سررسید و عدم پرداخت، محدود بودن برداشت به مطالبات مستقیم و رعایت حقوق اشخاص تلقی شود. به‌ویژه درباره حساب ضامنان، حدود تعهد تضمین‌شده و مسئولیت آنان باید دقیقاً بر مبنای قرارداد ضمانت و تعهدات پذیرفته‌شده بررسی شود.با این حال، بخش پایانی ماده که مشتری و ضامنان را به اسقاط حق هرگونه اعتراض و طرح دعوا ملزم می‌کند، از حیث حقوقی با ایراد جدی مواجه است.اهمیت این ایراد با صدور رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ۱۸ آبان ۱۴۰۵ دوچندان شده است. هیأت عمومی در رسیدگی به شکایت از بخشی از ماده ۱۹ دستورالعمل پیشین وصول مطالبات غیرجاری، الزام مشتریان و ضامنان به سلب حق اعتراض، شکایت و مراجعه به مراجع صالح قضایی و قانونی را مغایر اصل ۳۴ قانون اساسی، ناظر بر حق دادخواهی، تشخیص داده و حکم به ابطال آن بخش از مقرره از تاریخ تصویب صادر کرده است. بر اساس مفاد اعلام‌شده از رأی، امضای فرم‌های تسهیلاتی نمی‌تواند به‌منزله اسقاط حق مراجعه اشخاص به مراجع صالح در صورت تضییع حقوق آنان در مفاد قرارداد یا نحوه انعقاد و اجرای آن تلقی شود.هرچند رأی یادشده ناظر به ماده ۱۹ دستورالعمل پیشین است و نه مستقیماً ماده ۱۱ دستورالعمل جدید، اما از آنجا که حکم مربوط به اسقاط حق اعتراض و طرح دعوا در دو مقرره از حیث موضوع و مضمون مشابهت دارد، استدلال هیأت عمومی درباره عدم امکان سلب حق دادخواهی، در ارزیابی حکم جدید نیز واجد اهمیت اساسی است. بنابراین، نباید اختیار قراردادی یا مقرراتی بانک برای برداشت از حساب را با اختیار سلب حق مراجعه مشتری و ضامن به مراجع قضایی یکسان دانست.اختیاربانک در  برداشت، از حساب تسهیلات گیرنده  وضامن وی  در صورت تحقق شرایط قانونی و قراردادی، موضوعی مستقل است؛ اما تشخیص صحت و میزان بدهی، رعایت حدود اختیار بانک و رسیدگی به ادعای برداشت غیرموجه یا مازاد، همچنان می‌تواند موضوع رسیدگی مراجع صالح باشد. به بیان دیگر، حتی اگر اصل اختیار برداشت بانک معتبر و قابل اعمال باشد، این امر به معنای مصونیت اقدام بانک از نظارت قضایی و سلب حق اعتراض اشخاص ذی‌نفع نیست.ازاین‌رو، ضروری است بانک مرکزی با بازنگری در عبارت پایانی ماده ۱۱، یا دست‌کم با صدور توضیح تفسیری صریح، روشن سازد که اختیار برداشت مقرر در این ماده به‌هیچ‌وجه به معنای سلب حق دادخواهی مشتری و ضامنان نیست و آنان می‌توانند در صورت ادعای تخلف از قرارداد یا مقررات، اشتباه در محاسبه بدهی یا برداشت بیش از میزان مطالبات مستقیم و قانونی، به مراجع صالح مراجعه کنند. چنین اصلاحی ضمن حفظ ابزارهای قانونی وصول مطالبات برای مؤسسات اعتباری، از بروز اختلافات حقوقی و برداشت‌های موسع از حدود اختیار بانک‌ها نیز جلوگیری خواهد کرد.

مطالعه تطبیقی؛ تجربه آمریکا و کشورهای اروپایی

بررسی تجربه‌های بین‌المللی نشان می‌دهد که تسریع وصول مطالبات در کنار رعایت حقوق بدهکار و تضمین امکان دفاع و اعتراض دنبال می‌شود.در ایالات متحده، قانون منصفانه وصول بدهی‌ها (FDCPA) عمدتاً فعالیت شرکت‌ها و اشخاص ثالث وصول‌کننده بدهی‌های مصرف‌کنندگان را تنظیم می‌کند و روش‌هایی مانند تهدید، آزار و ارائه اطلاعات گمراه‌کننده را ممنوع می‌سازد. این قانون ناظر بر بدهی‌های مصرفی است و اصولاً شامل بدهی‌های تجاری یا وصول مستقیم طلب توسط طلبکار اصلی نمی‌شود. بنابراین، اهمیت تجربه آمریکا در این بحث بیشتر به حمایت از بدهکار در برابر روش‌های غیرمنصفانه وصول مربوط است.در آلمان، سازوکار «دستور پرداخت» (Mahnverfahren) برای مطالبات پولی معین پیش‌بینی شده است. طلبکار می‌تواند بدون طی تمام مراحل دادرسی معمول، درخواست صدور دستور پرداخت کند. بدهکار پس از ابلاغ، دو هفته فرصت اعتراض دارد. در صورت اعتراض، امکان انتقال موضوع به رسیدگی قضایی ترافعی وجود دارد؛ اما اگر اعتراضی صورت نگیرد، طلبکار می‌تواند درخواست صدور دستور اجرایی کند.در فرانسه نیز فرایند «دستور پرداخت» (Injonction de payer) برای مطالبات قراردادی و تجاری مشخص و سررسیدشده وجود دارد. افزون بر آن، برای برخی مطالبات تا سقف پنج هزار یورو، روش ساده‌تری با دخالت مأمور اجرای عدالت پیش‌بینی شده است. در هر دو روش، امکان اعتراض بدهکار و پیگیری قضایی اختلاف محفوظ است.

در سطح اتحادیه اروپا نیز دستور پرداخت اروپایی برای مطالبات پولی فرامرزی پیش‌بینی شده است. بدهکار ۳۰ روز برای اعتراض فرصت دارد و در صورت اعتراض، پرونده می‌تواند وارد رسیدگی عادی شود. این روش به‌ویژه برای مطالبات فرامرزی در قلمرو مقررات اتحادیه اروپا طراحی شده و نباید با یک سازوکار عمومی وصول مطالبات داخلی اشتباه گرفته شود.وجه مشترک این تجربه‌ها آن است که مطالبات مستند و غیرمورد اختلاف می‌توانند از مسیرهای ساده‌تر و سریع‌تر پیگیری شوند، بی‌آنکه حق دفاع و اعتراض بدهکار نادیده گرفته شود. به عبارت دیگر، تسریع وصول مطالبات لزوماً به معنای حذف تشریفات دادرسی و محدود کردن حقوق بدهکار نیست؛ بلکه می‌توان با طراحی فرایندهای ویژه برای مطالبات مستند و غیرمورد اختلاف، ضمن کاهش زمان و هزینه وصول، امکان اعتراض و رسیدگی قضایی را نیز حفظ کرد. این تجربه‌ها می‌تواند مبنای مناسبی برای بررسی ایجاد سازوکاری مشابه در نظام حقوقی ایران باشد.

ظرفیت‌های قانونی ایران و ضرورت اصلاح فرایند وصول

در حقوق ایران نیز ابزارهای قانونی قابل توجهی برای وصول مطالبات بانکی وجود دارد. ماده ۱۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا، قراردادهای منعقدشده در اجرای این قانون را در حکم اسناد رسمی شناخته و در صورت نبود اختلاف در مفاد قرارداد، قابلیت اجرای لازم‌الاجرا برای آنها مقرر کرده است. تبصره یک اصلاحی این ماده نیز مطالبه وجوه و تسهیلات سررسیدشده، سود، خسارت و هزینه‌های قانونی مقرر را در شرایط مربوط امکان‌پذیر می‌سازد.در عین حال، مراجعه بانک به اجرای ثبت تنها مسیر قانونی وصول نیست. بر اساس نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۰/۹۲۱ مورخ ۲۰ بهمن ۱۴۰۰ اداره کل حقوقی قوه قضاییه، قراردادهای بانکی موضوع ماده ۱۵ مشمول الزام به مراجعه ابتدایی به اجرای ثبت موضوع بند «ب» ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه نیستند و بانک می‌تواند با رعایت شرایط قانونی، دعوای خود را مستقیماً در دادگاه صالح مطرح کند. این نظریه، هرچند در حد رأی وحدت رویه الزام‌آور نیست، در تبیین امکان انتخاب مسیر قضایی اهمیت دارد.بنابراین، مشکل وصول مطالبات را نمی‌توان صرفاً ناشی از فقدان اختیار قانونی بانک‌ها دانست. تعدد استعلام‌ها، اختلاف در محاسبه بدهی، اعتراض به عملیات اجرایی، تشریفات ارزیابی و مزایده و طولانی‌شدن رسیدگی‌های قضایی از عواملی هستند که می‌توانند وصول مطالبات را با تأخیر مواجه سازند. روزآمدسازی دستورالعمل‌های بانکی، هرچند ضروری است، به‌تنهایی برای حل این مشکلات کفایت نمی‌کند.

پیشنهادهایی برای بهبود فرایند وصول مطالبات

به نظر می‌رسد در کنار اجرای دستورالعمل جدید، پیش‌بینی سازوکار رسیدگی سریع و تخصصی به مطالبات بانکی مستند و غیرمورد اختلاف، می‌تواند یکی از مهم‌ترین اصلاحات مورد نیاز باشد. توسعه تبادل الکترونیکی اطلاعات میان بانک‌ها، دادگاه‌ها و سازمان ثبت برای شناسایی سریع‌تر اموال و دارایی‌های بدهکاران، تعیین مهلت‌های روشن برای ارزیابی و فروش وثایق و کاهش تشریفات غیرضروری نیز در همین راستا قابل پیگیری است.همچنین لازم است ضوابط محاسبه بدهی و وجه التزام، حدود برداشت از حساب مشتریان و ضامنان و شیوه رسیدگی به اعتراض‌ها شفاف باشد. برای فروش مطالبات غیرجاری نیز تدوین مقررات مشخص درباره ارزش‌گذاری، صلاحیت خریداران، انتقال اطلاعات و مسئولیت‌های پس از انتقال ضروری است.در نهایت، به‌روزرسانی مقررات وصول مطالبات زمانی به نتیجه مطلوب می‌رسد که اصلاح دستورالعمل‌های بانکی با بهبود هماهنگ سازوکارهای ثبتی و قضایی همراه شود.

برآیند مباحث:

 تجربه کشورهای دیگر نشان می‌دهد که سرعت در وصول مطالبات و رعایت حقوق بدهکار، دو هدف متعارض نیستند. طراحی فرایندهای ساده‌تر برای مطالباتی که  مورد اختلاف نیست ، در کنار تضمین حق اعتراض و دفاع، می‌تواند ضمن صیانت از منابع بانک‌ها و سپرده‌گذاران، به استقرار نظامی شفاف‌تر، سریع‌تر و قابل پیش‌بینی‌تر برای وصول مطالبات بانکی در کشور کمک کند.به هر حال، اجرای دقیق دستورالعمل جدید بانک مرکزی و تحقق اهداف آن، علاوه بر تلاش جدی شبکه بانکی کشور برای شناسایی، پیگیری و وصول مطالبات غیرجاری، مستلزم همکاری و حمایت مؤثر مراجع قضایی و ثبتی است. بدون هماهنگی این نهادها و اصلاح هم‌زمان فرایندهای اجرایی و قضایی، حتی مقررات جدید نیز نمی‌توانند به‌تنهایی مشکلات دیرینه وصول مطالبات بانکی را برطرف کنند.ضمن آنکه متمایز کردن مقررات مربوط به وصول مطالبت جاری وغیر جاری از طریق امهال می تواند به ابهامات حقوقی در این زمینه خاتمه دهد.ضمنآ تبصره ماده 6 مصوبه بانکی مرکزی دایر بر لزوم ارائه گزارش نتایج وصول مطالبات به هیات مدیره وبانک مرکزی از نکات مثبت مقررات جدید است.اما تصور می کنم مواد 11 و12 این دستور العمل با توجه به ملاحظات حقوقی نیاز به بازنگری دارد.